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Acuerdos de la Junta Electoral Central

Sesión JEC: 04/11/1985

Núm. Acuerdo: 8/1985

Núm. Expediente: 000/85110403

Objeto:

Informe y anteproyecto de Instrucción en desarrollo del art. 66 de la Ley Electoral.

Acuerdo:

Se debate, en primer lugar, la cuestión de si las normas contenidas en la Instrucción deben ser de aplicación sólo durante la campaña electoral o bien durante todo el periodo electoral; se acuerda que estas normas rijan durante todo el periodo electoral; a continuación se va examinando el anteproyecto elaborado por la Secretaría, introduciendo en el mismo las correcciones o modificaciones que constan en el anexo a la presente acta, quedando, en definitiva, aprobada la Instrucción para publicación en el Boletín Oficial del Estado.

INFORME SOBRE EL DESARROLLO POR LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL DEL PROCEDIMIENTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY ORGÁNICA 5/1985, DE 19 DE JUNIO, DEL REGIMEN ELECTORAL GENERAL.

I. PLANTEAMIENTO DE LAS CUESTIONES JURÍDICAS QUE SUSCITA EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY ORGÁNICA 5/1985.

El artículo 66 de la Ley Orgánica 5/1985 dispone que "el respeto al pluralismo político y social, así como la neutralidad informativa de los medios de comunicación de titularidad pública en período electoral, serán garantizados por la organización de dichos medios y su control previsto en las leyes. Las decisiones de los órganos de administración de los referidos medios en el indicado período electoral son recurribles ante la Junta Electoral competente, de conformidad con lo previsto en el artículo anterior y según el procedimiento que la Junta Electoral Central disponga".

Del análisis textual del precepto transcrito parece derivarse que la facultad reguladora que la norma atribuye a la Junta Electoral Central se limita a disciplinar normativamente un "procedimiento" para la operatividad de los recursos que puedan interponerse contra las decisiones de los "órganos de Administración de los Medios de Comunicación de Titularidad Pública" durante el "período electoral" ante las Juntas Electorales competentes conforme al sistema de competencias previsto en el artículo 65 de la misma Ley Electoral. De ello se deriva, por tanto, que es imprescindible antes de formular la redacción del indicado procedimiento, interpretar el alcance jurídico de los siguientes conceptos normativos:

1) precisión sobre el concepto y extensión de "órganos de Administración de los Medios de Comunicación de Titularidad Pública;

2) determinación del concepto "período electoral";

3) sistema de órganos competentes;

4) sujetos legitimados, plazos, requisitos formales y efectos de la interposición de los recursos, y

5) rango o características de la disposición reguladora del indicado procedimiento.

La interpretación jurídica de los transcritos aspectos procedimentales sería incompleta y, a la postre, posiblemente infructuosa si no se relacionara con la finalidad institucional de la norma del artículo 66, en relación con las decisiones de los órganos de Administración de los Medios de Comunicación de Titularidad Pública, ya que es lícito presumir que la norma no pretende someter todas y cada una de las decisiones de dichos medios en su actuación ordinaria, sino sólo aquéllas que la propia norma tutela o tipifica y que no son otros que los contenidos en el primer inciso del propio artículo 66 "el respeto al pluralismo político y social, así como la neutralidad informativa de los medios de comunicación de titularidad pública en período electoral serán garantizados por la organización de dichos medios y su control previsto en las Leyes". En consecuencia, parece desprenderse que antes de analizar los aspectos estrictamente procedimentales debieran ser objeto de interpretación las cuestiones materiales previas:

1) alcance material de la obligación legal que la norma impone a la organización de los Medios de Comunicación de Titularidad Pública "de garantizar el "pluralismo político y social" y "la neutralidad informativa,

2) duración temporal de esta obligación específica que se somete a un control singular; esto es, el concepto de "período electoral".

El rigor sistemático impone un análisis pormenorizado de estas cuestiones a fin de poder desentrañar el alcance de la finalidad de la norma y, posteriormente, poder deducir el tratamiento procedimental e instrumental de los recursos ante las respectivas Juntas Electorales.

II. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS LEGALES DE "PERÍODO ELECTORAL" Y DE "RESPETO AL PLURALISMO POLÍTICO Y SOCIAL", ASI COMO "LA NEUTRALIDAD INFORMATIVA".

1.- CONCEPTO DE "PERÍODO ELECTORAL"

El artículo 66, sistemáticamente está incluido en la Sección VI bajo la rúbrica "Utilización de Medios de Comunicación de Titularidad Pública para la campaña electoral", dentro del capítulo VI (procedimiento electoral) del Título Primero "Disposiciones comunes para las Elecciones por Sufragio Universal Directo".

El alcance del concepto de "Período electoral" del artículo 66 en la Ley Orgánica 5/1985 resulta indeterminado en principio, por cuanto en todo el Título I se utilizan una serie de denominaciones relativas a secuencias temporales en el orden electoral que no siempre responden a criterios unívocos generales: Proceso electoral (artículos 8.1 y 19.1.d); Procedimiento electoral (rúbrica al Capítulo VI); Período electoral (rúbrica de la Sección III del Capítulo IV y artículos 39, 40, 50.1 y 66); Campaña electoral (artículo 10.1.b; artículo 150.3, 51, 53, 54, etc.). Como una manifestación peculiar de esta dicotomía conceptual basta considerar el texto del artículo 53: "no podrá difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado ni tampoco durante el período comprendido entre la convocatoria de las elecciones y la iniciación legal de la campaña. La prohibición referida a este último período no incluye...".

Una interpretación gramatical y sistemática del Título I de la Ley Orgánica 5/1985 parece abonar las siguientes consideraciones:

a) Salvo delimitación cronológica específica, en orden a su iniciación y término, el concepto de "período electoral" indica o hace referencia a un simple lapso de tiempo en el que se desarrollan algunos actos electorales o integrantes del procedimiento electoral. En este sentido, los conceptos de período, procedimiento y proceso electoral serían sinónimos y equivalentes.

b) El término "período electoral" adquiere sustantividad propia y técnica cuando es objeto de una delimitación cronológica específica en orden a su iniciación y término. Concretamente, el artículo 42.2 de la Ley acota el concepto sustantivo o por antonomasia de "período electoral" al señalar que "los Decretos de convocatoria señalan la fecha de las elecciones que habrán de celebrarse entre el quincuagésimo cuarto y el sexagésimo días desde la convocatoria". Es decir, el período comprendido entre la convocatoria de las elecciones y el día de celebración de elección, período que no cubre todo el proceso o procedimiento electoral, pues las actas de escrutinio y proclamación de electos son posteriores a este período.

c) Dentro del período electoral, delimitado por el artículo 42.2 de la Ley, coexiste parcialmente otro: "período electoral" que se denomina la "Campaña Electoral" y que según el artículo 51 de la misma Ley "comienza el día trigésimo octavo posterior e la convocatoria y termina, en todo caso, a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación" (con una duración de quince días como mínimo y veintiún días como máximo).

d) De todo lo anterior parece deducirse que el vocablo "período electoral" a efectos del artículo 66 no se utiliza como comprensivo de todo el lapso que transcurre desde la convocatoria a la celebración de elecciones (artículo 42) sino exclusivamente al comprendido entre la fecha de iniciación legal de la campaña electoral hasta su terminación (artículo 51). Reafirman esta interpretación gramatical la de orden sistemático al estar comprendido el mencionado artículo 66 en la Sección VI (artículos 59 a 67), bajo la rúbrica "Utilización de los Medios de Comunicación de Titularidad Pública para la Campaña Electoral" y el propio contenido del artículo 53 de la misma Ley, anteriormente transcrito.

2.- INTERPRETACIÓN FINALISTA DEL ARTÍCULO 66: "RESPETO AL PLURALISMO POLÍTICO Y SOCIAL" Y "LA NEUTRALIDAD INFORMATIVA".

La interpretación gramatical y sistemática del artículo 66 a efectos de disciplinar el "procedimiento" sería insuficiente si no se complementara con la interpretación finalista de los bienes jurídicos que pretenden tutelarse.

En efecto, durante el período de campaña electoral -"el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios" (artículo 50.2) y que se materializa en difusión de la propaganda electoral (artículo 53) y otros actos de campaña electoral (actos públicos, publicidad, colocación de carteles)- los Medios de Comunicación de Titularidad Pública desarrollan un protagonismo específico en una doble dimensión. Por una parte, son soporte institucional de la campaña electoral -según el artículo 60.2 "durante la campaña electoral los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que concurran a las elecciones tienen derecho a espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de televisión y de radio de titularidad pública"- y por otra parte, su actividad informativa ordinaria no puede contener actos directos o indirectos de propaganda o campaña electoral que puedan influir en la captación de sufragios, pues se desequilibraría la competencia entre los actores electorales (el artículo 60.1 les prohíbe la contratación de espacios de publicidad, entre otras limitaciones) y el artículo 50.3 prohíbe a toda persona jurídica que no sean partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones realizar actos de propaganda y campaña electoral, a excepción del Gobierno, en lo que se llama campaña institucional (artículo 50.1).

Si bien por imperativos del art. 20.3 de la Constitución, los medios de comunicación social del Estado o de cualquier ente público deben garantizar el "acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas", -y como desarrollo de este precepto el artículo 4 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, de Estatuto de la Radio y la Televisión proclama que la actividad de los medios de comunicación social del Estado se inspira en los principios de "objetividad, veracidad e imparcialidad de las informaciones" (apart. a.) y el "respeto al pluralismo político, religioso, social, cultural y lingüístico" (apart. e.)- lo cierto es que estos valores deben ser salvaguardados de forma especial en el período de campaña electoral, a través de medios apropiados a este período en interés de los contendientes electorales con preferencia al mero interés público objetivamente contemplado en períodos distintos al propiamente de campaña electoral. En la tutela de estos bienes jurídicos debe fundamentarse la obligación específica que impone el art. 66 a los medios de comunicación de titularidad pública de respetar el "pluralismo político" y la "neutralidad informativa" durante la campaña electoral y para cuyo control se habilita de forma especial a las Juntas Electorales.

En puridad este precepto no es una innovación ya que, por ejemplo, el Estatuto de Radio y Televisión, según la Ley 4/1980 de 10 de enero, preveía disposiciones de control análogas: art. 5.3 (las funciones que se atribuyen al Ente Público Radiotelevisión Española se entenderán sin perjuicio de las atribuidas en este Estatuto al Gobierno o a las Cortes Generales y de las que en período de campaña electoral desempeñe la Junta Electoral General"); y art. 23 (durante las campañas electorales se aplicará el régimen especial que prevean las normas electorales de aplicación se defieren a la Junta Electoral Central, que cumplirá su cometido a través del Consejo de Administración y del Director General". Las leyes específicas sobre Televisiones Autonómicas han previsto disposiciones análogas: art. 22.2 de la Ley 5/1982 de 20 de mayo sobre creación del Ente Público "Radio Televisión Vasca"; art. 17 de la Ley 30/1983 del Ente público "Corporación Catalana de Radio y Televisión"; y art. 19 de la Ley 9/1984 de 11 de julio de creación de la Compañía Radio-Televisión de Galicia; art. 20 de la Ley 4 de julio de 1984 de la Radio Televisión Valenciana y art. 15 de la Ley 13/1984 de 30 de junio del Ente público Radio Televisión Madrid. Todos estos preceptos -aunque anteriores a la Ley 5/1985- refuerzan la interpretación del alcance temporal del control específico de las Juntas Electorales al período de la campaña electoral.

Como último extremo interpretativo debe acotarse el ámbito material de la garantía del "pluralismo político y social" y el "neutralismo informativo" de los medios de comunicación de titularidad pública. En efecto, estos valores deberán observarse y controlarse por las Juntas en relación a la totalidad de las actividades informativas de estos medios, y asimismo en relación con la emisión de los espacios de propaganda gratuita (respeto escrupuloso a las normas sobre reparto de espacios, según las reglas de los artículos 73 a 77 de la Ley como sistema preestablecido para determinar el pluralismo político). En relación con el contenido de los mensajes electorales contenidos en los espacios gratuitos surge el problema del alcance de la neutralidad informativa" por parte de estos Medios. Efectivamente, dichos mensajes no podrán ser objeto de "censura previa" por prohibirlo el art. 20.2 de la Constitución, pero es obvio que dichos Medios podrán decidir sobre su no emisión, bajo el control de las Juntas Electorales, en el caso que pudieran constituir delito o no respondieran a las características de un acto de propaganda o campaña electoral, en los términos del art. 50.2: "no ser una actividad lícita" o no estar "destinados a la captación de sufragios". (La experiencia de pasados procesos electorales es útil para prever estas posibilidades, pues ha habido casos de mensajes electorales cuyo contenido podía ser constitutivo de delito y en otros casos no dirigirse específicamente a la captación de sufragios).

III. ASPECTOS PROCEDIMENTALES DEL ARTÍCULO 66.

En relación con los aspectos procedimentales deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:

1. Actos recurribles.

A) Desde el punto de vista subjetivo, el artículo 66 afecta a todos los medios de comunicación (radio-televisión, radiodifusión, empresas de publicaciones periódicas, empresas editoriales y agencias informativas) de titularidad pública, es decir, de aquellos medios, cualquiera que sea su forma de gestión (pública o mercantil) que pertenezcan a una administración pública: Estado, organismos autónomos, Comunidades Autónomas y Entidades locales.

Por "Órganos de Administración" de los Medios deberá entenderse aquéllos que ostentan la alta dirección y gobierno de dichos medios. En relación con el Ente Público RTVE, la Ley 4/1980, de 10 de enero, en su artículo 6 establece que se estructura, a efectos de su funcionamiento, administración general y alta dirección en: Consejo de Administración, Consejos Asesores, (RNE, RCE y TVE) y el Director General. En relación con el Director General del Ente, el artículo 10 de dicho Estatuto dispone que aquél "será el órgano ejecutivo de RTVE". En el Ente Público RTVE existe una organización territorial integrada por un delegado territorial, nombrado por el Director General de RTVE y un Consejo Asesor que funciona con un cierto grado de autonomía. En las televisiones autonómicas, en virtud de la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, sobre "Tercer Canal de Televisión", la organización a base de su Director General y un Consejo Asesor es simétrica a la de RTVE.

Para los demás medios de comunicación -empresas periodísticas, editoriales y agencias informativas (en la medida que en la actualidad subsistan)- por órganos de administración habrá que estarse a lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, aun cuando la existencia de la figura de un Director General responsable del Medio es práctica habitual.

B) Desde el punto de vista objetivo, las decisiones de los "órganos de Administración" son los actos propiamente recurribles. Ahora bien, parece imprescindible entender conforme a una interpretación finalista que no serán recurribles ante las Juntas Electorales todos y cada uno de sus actos, sino sólo aquéllos que tengan relación o supongan infracciones a los principios del "pluralismo político y social" y afecten a la "neutralidad informativa". No parecería, en principio, lógico, que los actos ordinarios de gestión de dichos Entes fueran recurribles en todo caso ante las Juntas Electorales.

En relación al tipo de control de dichos actos deberá interpretarse que no se está en presencia propiamente de un estricto control de legalidad de aquéllos, sino exclusivamente en función de los parámetros tipificados en el artículo 66: actos que atenten o supongan infracción del "pluralismo político y social" y la "neutralidad informativa". Dichos parámetros representan fundamentalmente conceptos jurídicos indeterminados y de una elasticidad valorativa notable, referencias que habrán de ser tenidas en cuenta en orden al antiformalismo que deberá presidir el procedimiento regulado por la Junta Electoral Central (escrito de interposición y medios de prueba), así como en relación con los efectos del acto resolutorio del recurso (no sólo declarativo de la nulidad de los mismos, sino de los medios de restablecimiento de los principios vulnerados).

Cuando los actos impugnados pudieran ser presumiblemente constitutivos de delito, la Junta Electoral correspondiente deberá abstenerse de resolver, remitiendo las actuaciones al Fiscal para que inicie las acciones penales oportunas. Asimismo, en congruencia con lo dispuesto en el artículo 78 de la Lev Electoral, las cuestiones que incidan en materia relativas al Derecho de rectificación no podrán ser resueltas por las Juntas Electorales, debiendo tramitarse de conformidad con la Ley Orgánica 2/1984, de 23 de marzo, y el propio artículo 78 de la Ley Electoral.

2. PERSONAS LEGITIMADAS PARA INTERPONER EL RECURSO.

Dado lo anteriormente expuesto sobre la interpretación finalista del artículo 66 y su aplicación exclusiva en el período de la campaña electoral, los únicos sujetos legitimados para interponer los recursos, deben ser los contendientes electorales: Partidos, Federaciones, Coaliciones y Agrupaciones que concurran a las elecciones y a través de sus representantes legales. En efecto, una suerte de acción pública o de legitimación de Partidos que no concurrieran a las elecciones distorsionaría el sentido y alcance del precepto.

3. JUNTA ELECTORAL ANTE LA QUE DEBE INTERPONERSE EL RECURSO.

El artículo 66 en relación a las Juntas Electorales competentes, se remite a la distribución de competencias del artículo 65 de la misma Ley Electoral. De lo expuesto en dicho artículo, parece que pueda concluirse que en todos los procesos electorales el órgano competente es la Junta Electoral Central, salvo el supuesto que "se celebren solamente elecciones a una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma", en cuyo caso la competencia será de la Junta Electoral de la Comunidad Autónoma o, en el supuesto de que no esté constituida, de la Junta Electoral de la provincia cuya capital ostente la de la Comunidad.

Debe tenerse en cuenta, que tanto para la Junta Central como para la Junta Electoral de la Comunidad Autónoma se admite la figura de la delegación de competencias en relación con medios de comunicación cuyas programaciones tengan alcance regional y local. En estos supuestos podrá admitirse expresamente la delegación de la competencia para resolver los recursos relacionados con estos medios de alcance regional y local, sin perjuicio, por aplicación del artículo 21 de la propia Ley Electoral, de un recurso ulterior ante la Junta Central o la de la Comunidad Autónoma.

En relación con el supuesto del artículo 75.6 (elecciones solamente a tina Comunidad Autónoma) los actos de la Junta de la Comunidad deberán, por aplicación del arto. 21 de la Ley Electoral, recurrirse ante la Junta Electoral Central.

4. ASPECTOS PROCEDIMENTALES.

El artículo 66 de la Ley Electoral, no califica la naturaleza ni los aspectos instrumentales de dichos Recursos, pero de su naturaleza parece que deba desprenderse su carácter antiformalista y sumarial. En este sentido, podría desarrollarse conforme al siguiente esquema:

- El plazo de interposición del recurso será de 24 horas siguientes a la producción del acto ante la Junta competente.

- El escrito de interposición deberá denunciar motivadamente las infracciones o vulneraciones a los principios del "pluralismo político y social" y "a la neutralidad informativa" en que el medio de comunicación ha incurrido, acompañado de los medios de prueba admitidos en derecho.

- Los Secretarios de las Juntas Electorales solicitarán dentro de las 24 horas siguientes a la interposición del recurso los antecedentes e informes a los órganos de administración de los Medios de Titularidad Pública y a los Partidos y Coaliciones cuyos derechos e intereses pudieran resultar afectados a fin de que formulen las alegaciones pertinentes.

- La Junta Electoral competente deberá resolver el recurso en el plazo de cinco días a contar desde la interposición del mismo y notificándose a los interesados y a los medios afectados por el medio de comunicación más adecuado. El contenido de la resolución del recurso deberá consistir en el restablecimiento de la efectividad de los principios de pluralismo y neutralidad informativa.

- Si de los hechos denunciados en el recurso se desprendiera que los mismos pudieran ser constitutivos de delito, las Juntas acordarán su remisión al Ministerio Fiscal a los efectos procedentes notificando dicho acuerdo a los recurrentes y afectados.

- En el supuesto de delegación y contra los actos de resolución de las Juntas Electorales de las Comunidades Autónomas procederá recurso ante la Junta Electoral Central en el plazo de 24 horas siguientes a la notificación de la resolución del primitivo recurso (esta solución parece imponerla el artículo 21 de la Ley Electoral). Se interpondrá ante la Junta que la hubiera dictado, la cual, con su informe, remitirá el expediente a la Junta Electoral Central.

- Del análisis conjunto del artículo 66 y 21 de la Ley Electoral se desprende que los actos de las Juntas en esta materia no serán revisables judicialmente. El principio del art. 21 de la Ley Electoral -cuya constitucionalidad es dudosa a la vista del art. 24 de la Constitución- tiene, sin embargo, a efectos administrativos la virtualidad de eximir a las Juntas en sus notificaciones de expresar los recursos procedentes.

6. CARÁCTER DE LA NORMATIVA DEL ART. 66

Por imperativo del art. 19.a) de la Ley Electoral, la regulación de la Junta Electoral en este extremo no puede tener otro alcance que el de una simple Instrucción (en materia de su competencia).

En su consecuencia, en su redacción pueden valorarse no solamente los aspectos normativos, sino también los interpretativos, a modo de que sirvan para la fijación de criterios para futuras resoluciones de casos.

En este sentido, por lo tanto, puede pensarse si se dicta con carácter general o sólo para el actual período electoral de Galicia. Si la Junta adopta esta segunda solución, la experiencia acumulada permitirla el perfeccionamiento de su relación para las próximas elecciones generales.

Instrucción de 4 de noviembre de 1985, de la Junta Electoral Central, en desarrollo del artículo 66 de la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

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