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Acuerdos de la Junta Electoral Central

Sesión JEC: 01/12/1994

Núm. Acuerdo: 407/1994

Núm. Expediente: 290/148

Objeto:

Campaña institucional durante la jornada de reflexión llevada a cabo por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con las elecciones al Parlamento de Andalucía de 12 de junio de 1994. Recurso formulado por el Partido Popular contra acuerdo de la Junta Electoral de Andalucía de 9.9.94 por el que se declara la inexistencia de infracción electoral en el expediente sancionador instruido por dicha Junta Electoral de Andalucía contra el Consejero de Economía y Hacienda y el Director General de Turismo en cumplimiento del acuerdo de la Junta Electoral Central de 24.6.94.

Acuerdo:

ANTECEDENTES

1.¿ Con fecha 11.6.94 el representante del PP ante la Junta Electoral de Andalucía formula denuncia contra la Junta de Andalucía por infracción del artículo 27 de la Ley 1/1986, de 2 de enero, Electoral de Andalucía, y del artículo 50 de la LOREG, infracción consistente en la difusión de propaganda institucional el día 11 de junio de 1994, "jornada de reflexión" del proceso electoral para las elecciones al Parlamento de Andalucía de 12.6.94 (denuncia presentada en el Juzgado de Guardia por encontrarse cerrada la Junta Electoral de Andalucía).

2.¿ La Junta Electoral de Andalucía con fecha 15.6.94 resuelve lo siguiente:

         "Por lo que se refiere al fondo de la cuestión denunciada, esta Junta Electoral de Andalucía acuerda que respecto a la campaña ‘Sólo en Andalucía’, de la que el anuncio denunciado forma parte conocida desde un principio, ya declaró esta Junta Electoral en su acuerdo de 28 de mayo de 1994, ratificado en este extremo por el de la Junta Electoral Central, de fecha 2 de junio de 1994, que la misma no constituye propaganda ni acto de campaña electoral. En consecuencia, a tenor del artículo 53 de la LOREG y concordantes, no cabe apreciar la comisión de la infracción electoral invocada, por lo que procede desestimar la totalidad de las peticiones articuladas por el denunciante."

3.¿ El representante del Partido Popular interpone con fecha 16.6.94 recurso ante la Junta Electoral Central contra el acuerdo de la Junta Electoral de Andalucía de 15.6.94 articulando la siguiente súplica:

        "Solicito de la Junta Electoral Central tenga por presentado este escrito; lo admita; y por interpuesto recurso en la forma y a los efectos del artículo 21 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, contra Resolución de la Junta Electoral de Andalucía de fecha 15 de junio de 1994, denegatoria de denuncia interpuesta por esta representación, con fecha 11 de junio de 1994, contra la Junta de Andalucía por propaganda electoralista en jornada de reflexión, dictando resolución, por la que, recogiendo los pedimentos contenidos en nuestro escrito inicial, estime este recurso y revoque la impugnada de la Junta Electoral de Andalucía."

4.¿ La Junta Electoral Central, en sesión de 24.6.94, acuerda:

        "1º. Admitir el recurso formulado por el Partido Popular contra el acuerdo de la Junta Electoral de Andalucía de 15 de junio de 1994.

        2º. Declarar que el hecho de la difusión por la Junta de Andalucía de anuncios de la campaña "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" en distintos medios de comunicación el día de reflexión constituye, objetivamente considerado, vulneración de la normativa electoral por cuanto ni durante la jornada de reflexión ni durante el propio día de la elección pueden los poderes públicos realizar actividad publicitaria alguna que, directa o indirectamente, pueda influir en la orientación de voto de los electores.

        3º. Ordenar a la Junta Electoral de Andalucía la apertura de expediente sancionador contra la persona o personas que resulten responsables de los hechos referidos."

5.¿ Con fecha 1.7.94 la Junta Electoral Central resuelve las cuestiones planteadas por la Junta Electoral de Andalucía en relación con la tramitación del expediente sancionador, acordando que:

        "1º. En principio, y sin perjuicio de lo que resulte del expediente, debe dirigirse éste contra el Consejero de Economía y Hacienda y el Director General de Turismo de la Junta de Andalucía.                                                     

        2º. La instrucción del expediente deberá encomendarse a un vocal de esa Junta Electoral de Andalucía, con abstención del mismo en la deliberación y votación de la resolución definitiva.  

        3º. La resolución del expediente corresponde a esa Junta Electoral de Andalucía, con sujeción, en su caso, a los límites cuantitativos que con referencia a las sanciones pecuniarias establece la Ley Electoral de Andalucía, dado que los hechos objeto del expediente se producen en relación con las elecciones al Parlamento de Andalucía."

6.¿ La Junta Electoral de Andalucía tramita el expediente sancionador incoado al Consejero de Economía y Hacienda y al Director General de Turismo, respectivamente, al tiempo de la producción de los hechos, con arreglo a las formalidades establecidas por el Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

Con fecha 9 de septiembre de 1994 la Junta Electoral de Andalucía acuerda:

        "Aceptando la propuesta de resolución (formulada por el instructor del expediente), declarar la inexistencia de infracción electoral y por ende la ausencia de responsabilidad en el Consejero de Economía y Hacienda y en el Director General de Turismo.

        Notifíquese esta resolución al Sr. Consejero de Economía y Hacienda, al Sr. Director General de Turismo, al Representante legal del Partido Político denunciante, y de conformidad con el artículo 20.5 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, a la Junta Electoral Central."

7.¿ Contra la citada resolución plantea recurso ante la Junta Electoral de Andalucía para ante la Junta Electoral Central el representante del Partido Popular, con fecha 10.9.94, interesando de la Junta Electoral Central:

         "dicte resolución por la que ordene deducir testimonio del expediente administrativo y su remisión al Ministerio Fiscal, por si los hechos denunciados pudieran ser constitutivos del delito previsto y penado en el artículo 144 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen

        Electoral General, y subsidiariamente, para el caso de no entenderlo así, dicte resolución por la que, revocando la impugnada de la Junta Electoral de Andalucía, imponga a los expedientados, señores Consejero y Director General, la sanción de 200.000 pesetas prevista en el artículo 153 de la antes citada ley."

El recurso se acompaña del preceptivo informe de la Junta Electoral de Andalucía.

8.¿ Por la Presidencia de la Junta Electoral Central con fecha 19.9.94, se adopta la siguiente resolución (que fue ratificada por la Junta Electoral Central en sesión de 3.10.94):

        "En orden a la resolución del recurso interpuesto por el representante general del Partido Popular de Andalucía, contra la resolución de la Junta Electoral de Andalucía de 9 de septiembre de 1994, por la que se declara la inexistencia de infracción electoral y, por ende, la ausencia de responsabilidad en el Sr. Consejero de Economía y Hacienda y en el Sr. Director General de Turismo, se interesa de esa Junta Electoral de Andalucía que, en orden a que por las citadas personas sujetas al expediente sancionador por aquélla incoada se formulen en plazo de diez días las alegaciones que tengan por conveniente, les sea trasladada copia del recurso. De las alegaciones presentadas, por la Junta Electoral de Andalucía se dará traslado inmediato a esta Junta Electoral Central."

9.¿ Con fecha 3.10.94 por la Junta Electoral de Andalucía se remiten las alegaciones formuladas por el Sr. Director General y se comunica que en el plazo concedido de 10 días para formular alegaciones no se ha presentado ninguna por el Sr. Consejero.

10.¿ Por la Junta Electoral Central en sesión de 18.10.94 se acuerda:

        "1º.¿ Estimar parcialmente el recurso, revocando el acuerdo recurrido, por entender la Junta Electoral Central, a la vista del expediente instruido por la Junta Electoral de Andalucía, que la difusión de la Campaña "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" en los medios de comunicación de Andalucía, el 11 de junio de 1994, día de reflexión previo a las elecciones al Parlamento de Andalucía, constituye infracción tipificada por el artículo      153 de la LOREG, por suponer vulneración de las normas imperativas contenidas en los artículos 53 y 50.2 de la LOREG y concordantes de la Ley Electoral de Andalucía, no amparada por el artículo 50.1 de la citada LOREG.

        2º.¿ Apareciendo del expediente que de la citada infracción pueden resultar responsables el Consejero de Economía y Hacienda y Director General de Turismo de la Junta de Andalucía, respectivamente, y con el fin de garantizar al máximo su derecho a la defensa, darles traslado para alegaciones, ante esta Junta Electoral Central, por plazo de 15 días sobre la autoría y responsabilidad de la referida infracción y cuantos otros extremos tengan por conveniente. "

        A dicha resolución se formularon dos votos particulares.

11.¿ Con fecha 7.11.94 se presentan los escritos de alegaciones por los Sres. Consejero y Director General, conforme a lo acordado por la Junta Electoral Central en reunión de 18.10.94.

12.¿ A la vista de las alegaciones formuladas, la Junta Electoral Central, en sesión celebrada el 18 de noviembre de 1994 acordó, en orden a la formulación de la propuesta de resolución, designar ponente a vocal de la Junta Electoral Central, una vez acordado que los hechos de referencia son constitutivos de infracción electoral, existiendo, en consecuencia, responsabilidad administrativa derivada de aquéllos.   

FUNDAMENTOS JURIDICOS

1º.¿ El artículo 50.1 LOREG establece, en la redacción dada por la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo, que "los poderes públicos que en virtud de su competencia legal hayan convocado un proceso electoral pueden realizar durante el período electoral una campaña de carácter institucional destinada  a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores. Esta publicidad institucional se realizará en espacios gratuitos de los medios de comunicación social de titularidad pública del ámbito territorial correspondiente al proceso electoral de que se trate, suficientes para alcanzar los objetivos de esta campaña".

En su virtud, la actividad de campaña de carácter institucional que los poderes públicos pueden realizar tiene un ámbito específico y estrictamente delimitado que es la información "sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y tramite del voto por correo", sin que pueda referirse a otras cuestiones, y, por supuesto, sin influir "en la orientación del voto de los electores".

Ahora bien, ni siquiera la campaña institucional de contenido informativo en los términos indicados cabe que se realice durante la jornada de reflexión, pues es de aplicación a la misma el límite temporal determinado  por el artículo 53 LOREG ("no puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado...."), y termina, como dispone el artículo 51.3 del mismo texto legal, a las cero horas del día inmediatamente anterior al de la votación. La prohibición de realización de actos de campaña institucional el día anterior al de celebración de las elecciones o jornada de reflexión, según reiteradas resoluciones de la Junta Electoral Central (por todas, resolución de 15 de junio de 1981), viene impuesta por los preceptos citados.

2º.¿ La campaña "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" tenía por objeto hacer presentes determinadas realizaciones del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Sin entrar en el carácter, contenido y ámbito de dicha campaña ni en su posible incidencia en la orientación del voto del electorado de la Comunidad Autónoma de Andalucía en las elecciones al Parlamento de Andalucía de 12.6.94, es lo cierto que la misma se difundió a través de los medios de comunicación de la Comunidad Autónoma el día previo al de las elecciones el 11.6.94, es decir la jornada de reflexión, y por tanto infringiendo la norma imperativa sobre el límite temporal de la campaña, que establece el artículo 51.3 en relación con el 53, ambos de la LOREG.

3º.¿ El artículo 153.1 LOREG establece que "toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente Ley que no constituya delito será sancionada por la Junta Electoral competente. La multa será de 20.000 a 200.000 pesetas si se trata de autoridades o funcionarios y de 5.000 a 100.000 si se realiza por particulares". La infracción de la norma imperativa sobre el límite temporal de la campaña (artículo 51.3 en relación con el 53) es constitutiva de infracción electoral, sin que el hecho infractor pueda resultar legitimado por el artículo 50.1 de la propia Ley Orgánica del Régimen Electoral General, dado lo expuesto con anterioridad acerca del alcance y limitaciones objetivas y temporales de la campaña electoral de carácter institucional.

Los hechos a que se refiere el número anterior se subsumen desde luego en la tipificación de las infracciones electorales que efectúa el citado artículo 153.1 de la LOREG, según acuerdo de  esta Junta Electoral Central adoptado por mayoría, pues,  pese a existir alguna indeterminación de la Ley en la regulación que efectúa su artículo 153 respecto a la tipificación de las infracciones electorales, se trata en este caso de la realización de una campaña en la que se utilizaba un lema que, cuando menos, influía indirectamente en el voto de los electores al consistir en la expresión "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo". Dicho lema alude indudablemente a la gestión realizada por el Gobierno regional que ejerce un determinado partido político. Por lo demás, la campaña se difundió en los medios de comunicación precisamente en día de reflexión, contra la prohibición terminante del artículo 53 en relación con el 51 de la LOREG.

No se trata, pues, en el caso puntualmente planteado, de las campañas institucionales en general, aceptadas por esta Junta Electoral Central si se entiende que no inciden en el voto de los electores, sino de una actividad concreta realizada en día de reflexión que, al menos indirectamente, podía influir en aquel voto.

4º.¿ Los hechos constitutivos de infracción son en principio imputables a los Sres. Consejero de Economía y Hacienda y Director General de Turismo de la Junta respectivamente, como autoridades de la Junta de Andalucía competentes respecto a las campañas de difusión de que ahora se trata. Así entendió que se deducía del expediente esta Junta Electoral Central y a estas personas se refirieron las actuaciones practicadas por la Junta Electoral de Andalucía.

Ahora bien, de los documentos incorporados al expediente y de los escritos de alegaciones se desprende que:

A) El Sr. Consejero de Economía y Hacienda se limitó a autorizar en el ejercicio de sus funciones el presupuesto adicional correspondiente al llamado plan de refuerzo o segundo plan de difusión de la campaña en el que se incluía, entre otras fechas de publicación, el día 11 de junio de 1994.

Dicha acción se considera hecho probado en el expediente instruido por la Junta Electoral de Andalucía, y no resulta desmentido por las alegaciones formuladas por el Sr. Consejero ante esta Junta Electoral Central.

B) El Sr. Director General de Turismo en cambio aprobó el antes mencionado plan de refuerzo o segundo plan de difusión de la campaña y, además, al llevar a cabo dicha aprobación, aprobó igualmente las fechas de publicación de aquélla entre las que se encontraba la jornada de reflexión. Al hacerlo actuaba en ejercicio de sus funciones como Director General de Turismo, en cuyo concepto tenía una responsabilidad directa sobre el programa y sobre las fechas, sin que pueda aceptarse la alegación repetidas veces formulada de que se trató de una planificación técnica realizada por una empresa publicitaria independiente.

Los hechos anteriores se consideran probados en el expediente instruido por la Junta Electoral de Andalucía y no resultan desvirtuados por las alegaciones del Sr. Director General de Turismo, pues su afirmación de que el mensaje de la campaña no era electoral sino turístico no obsta para que su difusión utilizando el lema "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" precisamente el día de reflexión pudiera influir, siquiera indirectamente, en el voto de los electores. En cuanto a sus afirmaciones de que la autoría de la campaña corresponde a la agencia de publicidad y de que la orden de inserción fue dada por ésta se encuentran desvirtuadas por los hechos probados ante la Junta Electoral de Andalucía; pues la intervención de los técnicos se realiza para ejecutar un plan aprobado por el Director General que incluía la previsión de fechas de publicación, entre ellas la jornada de reflexión.

5º.¿ A partir de los hechos probados anteriores debe determinarse ahora la posible responsabilidad de las autoridades de la Junta de Andalucía a quienes se les imputan.

Refiriéndose en primer lugar al Consejero de Economía y Hacienda, debe estimarse que no incurrió en responsabilidad, pues el único hecho probado en cuanto a su conducta respecto a la campaña es que autorizó el presupuesto adicional para la misma. Ahora bien, la campaña "Sólo en Andalucía", especialmente si el lema no iba acompañado de la expresión "Tanto en tan poco tiempo", no constituía de por sí infracción electoral, ni se difundió sólo el día de reflexión. En consecuencia, la aprobación del presupuesto no supuso aprobación exactamente de los programas ni de las fechas de difusión, resolviéndose en una actividad habitual de carácter genérico propia del ejercicio de las funciones del consejero.

Por tanto, refiriéndose la infracción electoral precisamente a la campaña con utilización del lema "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" y a su difusión en día de reflexión, se entiende que la aprobación del presupuesto, y no de la campaña misma ni de la programación de sus fechas, no permite la imputación de conducta infractora al Sr. Consejero ateniéndose estrictamente a los hechos probados.

6º.¿ En cuanto a la determinación de responsabilidad del Director General, los hechos probados dan lugar a que la infracción electoral le sea plenamente imputable, pues en el ejercicio de su cargo aprobó la programación y el contenido de la campaña y su difusión precisamente en la jornada de reflexión.

Sin embargo, si bien se aprecia de forma clara la imputabilidad de la infracción, de los documentos y de los hechos probados no se desprende de forma inequívoca la configuración de la infracción misma. Pues de ningún modo puede afirmarse, a la vista del expediente tramitado por la Junta Electoral de Andalucía y de las alegaciones del interesado, que existiera una intencionalidad manifiesta de infringir la normativa electoral. Ello no le eximía, sin embargo, del deber de advertir, al aprobar la programación de la campaña y sus fechas de difusión, que si se efectuaba esta última en la jornada de reflexión podía influirse, aunque fuera indirectamente, en el voto de los electores.

Por tanto, siempre ateniéndose estrictamente a los documentos y a los hechos probados, lo que resulta acreditado es que el Sr. Director General omitió, por inadvertencia o por otras causas, el cumplimiento de su deber de no autorizar a la agencia de publicidad para que difundiese la campaña "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" precisamente la jornada de reflexión, es decir, el día 11 de junio de 1994.

Esta configuración de la infracción de modo paralelo o análogo en el ámbito de la responsabilidad administrativa a la comisión por omisión del derecho penal, única que se desprende de forma cierta de las actuaciones, debe repercutir en una modulación de la sanción a imponer de modo que ésta no alcance el máximo previsto en el artículo 153.1 de la LOREG.

7º.¿ Finalmente, en las actuaciones seguidas para exigir responsabilidad administrativa por infracción electoral se han respetado las garantías de los interesados que consagran el artículo 105. c) de la Constitución, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, singularmente, el Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto.

Para ello no ha sido obstáculo que esta Junta Electoral Central apreciase la existencia de infracción en vía de recurso mediante su acuerdo de 18 de octubre de 1994, el cual, por otra parte, reiteraba el acuerdo anterior de 24 de junio del mismo año. Se ha producido de este modo, al estimarse el recurso interpuesto contra el acuerdo exculpatorio de la Junta Electoral de Andalucía de 9 de septiembre de 1994, una situación en la que el llamado a resolver el recurso (es decir, esta Junta Electoral Central) disintió de la declaración de inexistencia de infracción. No obstante, ha tenido lugar una conservación íntegra de las actuaciones practicadas en el expediente abierto por la Junta Electoral de Andalucía, que se entienden válidas con independencia de su valoración jurídica. Se cumplen así íntegramente las prescripciones que para la resolución establece el artículo 20.3 del antes citado Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto, no teniéndose en cuenta más que los hechos probados y las alegaciones de los presuntos infractores, que han tenido amplia oportunidad de audiencia y defensa.

Las actuaciones procedimentales se han llevado a cabo mediando acuerdo adoptado por mayoría de esta Junta Electoral Central, debiendo hacerse constar, en cuanto al acuerdo de esta Junta Electoral Central de 24 de junio de 1994, que la determinación del elemento objetivo debe considerarse como una actuación inicial del procedimiento sancionador que de por sí no causa indefensión ninguna salvo que se prejuzgase su imputación cierta a determinadas personas.

Del acuerdo de esta Junta Electoral Central de 24 de junio de 1994 no se deduce que se diera esta situación pero, incluso si se hubiera producido, en la tramitación del expediente sancionador se han respetado todas las garantías que establece el ordenamiento jurídico. Por otra parte esta Junta Electoral Central se ha atenido a los hechos probados ante la Junta Electoral de Andalucía, otorgando además a los interesados un plazo de 15 días para que formulasen alegaciones, cumpliéndose así sobradamente lo dispuesto en el artículo 20.1 del Reglamento que regula el procedimiento sancionador.

A la vista de los Fundamentos Jurídicos anteriores la Junta Electoral Central adopta la siguiente

RESOLUCIÓN:

1º.¿ Declarar que no existe responsabilidad administrativa del Sr. Consejero de Economía y Hacienda respecto a la infracción electoral cometida al difundir en los medios de comunicación la campaña "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" el día 11 de junio de 1994, jornada de reflexión electoral.

2º.¿ Declarar autor y responsable de la citada infracción prevista en el artículo 153 en relación con el 53 y el 51 de la LOREG al Sr. Director General de Turismo por cuanto aprobó la programación de la campaña y las fechas en que debía difundirse la misma, omitiendo el cumplimiento de su deber de dar la orden de no difusión de aquella con el lema "Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo" precisamente el día de reflexión.

3º.¿ Imponer al Sr. Director General de Turismo la sanción prevista en el artículo 153.1 de la LOREG en relación con el 13.d) de la Ley Electoral de Andalucía 1/1986, de 2 de enero, para las infracciones electorales cometidas por las autoridades, en la cuantía de 125.000 pesetas, que esta Junta entiende proporcionada a la gravedad de la infracción por producirse el día de reflexión y a los elementos subjetivos de la actuación del infractor.

Contra la presente resolución, que es definitiva en la vía administrativa, puede interponerse recurso contencioso¿administrativo en el plazo de dos meses, previa la comunicación prevista en el artículo 110.3 de la Ley 30/1992, ante la Sala de lo Contencioso¿Administrativo del Tribunal Supremo.

El importe de la multa impuesta deberá ser ingresado en la cuenta corriente abierta a nombre de la Junta Electoral Central en el Banco de España.

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