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Acuerdos de la Junta Electoral Central

Sesión JEC: 19/06/2008

Núm. Acuerdo: 188/2008

Núm. Expediente: 360/33

Objeto:

Junta Electoral Central. Expediente sancionador contra el Ministerio de Fomento acordado por la Junta Electoral Central en sesión de 19 de febrero de 2008 por considerar que el contenido del vídeo emitido en el trayecto de inauguración del AVE Madrid-Málaga objeto de denuncia por el Partido Popular vulnera el artículo 50 de la LOREG así como el artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, en la medida en que se trata de una campaña sobre los logros obtenidos en materia de infraestructuras por el Ministerio de Fomento.

Acuerdo:

RESOLUCIÓN

EN EL EXPEDIENTE SANCIONADOR TRAMITADO POR ACUERDO DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL DE FECHA 19 DE FEBRERO DE 2008

I.- ANTECEDENTES DE HECHO

1.- Con fecha 19 de febrero de 2008 la Junta Electoral Central adoptó el siguiente acuerdo:

"Expte. 292/640 Autor: Representante General del Partido Popular. Objeto: Denuncia contra Renfe y la Ministra de Fomento por emisión en el AVE Madrid-Málaga de determinado vídeo que pudiera constituir propaganda electoral.

Alegaciones del Ministerio de Fomento y de Renfe.

ACUERDO

1º) Declarar que el contenido del vídeo objeto de esta denuncia vulnera el artículo 50 de la LOREG así como el artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, en la medida en que se trata de una campaña sobre los logros obtenidos en materia de infraestructuras por el Ministerio de Fomento.

2º) Instar al Ministerio de Fomento a la inmediata retirada de la emisión del vídeo objeto de esta denuncia.

3º) Incoar expediente sancionador al Ministerio de Fomento por las actuaciones objeto de esta denuncia en la medida en que puedan suponer la vulneración del artículo 50 de la LOREG, así como del artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, nombrando como Instructor al Excmo. Sr. D. J.S.J., Vocal de la Junta Electoral Central, y como Secretario, al Secretario de esta Junta, D. M.A.N."

2.- Con fecha 13 de marzo de 2008 han aceptado el cargo el Instructor y el Secretario del expediente.

3.- Con fecha 14 de abril de 2008, con carácter previo a la elaboración del Pliego de Cargos y sin perjuicio de su derecho a formular en ese momento las alegaciones que entienda pertinentes, el Instructor remitió escrito dirigido al Ministerio de Fomento, concediendo un plazo de diez días hábiles para la formulación de las alegaciones que estime oportunas, así como de las propuestas de prueba que tuviera a bien hacer. A tal efecto se acompañó copia de la documentación que hasta ese momento formaba parte del expediente, así como del vídeo objeto de denuncia.

4.- El 25 de abril de 2008, la Subsecretaria de Fomento, Dª. M.E.V.B., formula escrito de alegaciones, en el que solicita el archivo del expediente por los siguientes motivos:

A) Aduce, en primer lugar, que el acuerdo de incoación de este expediente sancionador es nulo por infracción del artículo 25 de la Constitución y del artículo 153 de la LOREG. Para ello se basa en que el Ministerio de Fomento no puede ser sujeto expedientado, al carecer de personalidad jurídica, y al no ser autoridad, funcionario o particular, únicos sujetos sobre los que puede recaer sanción de conformidad con el artículo 53 de la LOREG. Indica además que supone vulneración de la presunción constitucional de inocencia y de las exigencias del principio de culpabilidad pretender que el Ministerio de fomento responda de unos hechos que, como tal órgano administrativo, no le son imputables.

B) Afirma que no se ha producido ninguna infracción de las previstas en la LOREG ya que el vídeo objeto de denuncia posee un contenido puramente informativo sobre las nuevas infraestructuras y transportes que se han construido durante el primer año de aplicación del Plan Estratégico de Infraestructuras y Trasporte, sin que se pida, ni implícita ni explícitamente, el voto para ninguna opción política.
Añade que la prohibición de realizar campaña electoral se establece en el artículo 50 de la LOREG sólo para las personas jurídicas, condición que no reúne el Ministerio de Fomento, que es un órgano administrativo.
Concluye sosteniendo que la prohibición del artículo 50 de la LOREG se produce sólo a partir de la fecha de la convocatoria de las elecciones, "cuando lo cierto es que el vídeo de que se trata no se difundió en esta fase del proceso electoral".

C) No se ha producido infracción del artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicación y Comunicación Institucional, por tener el vídeo un carácter meramente informativo. Pero, incluso dicho supuesto incumplimiento no tendría cabida en el tipo de infracción electoral previsto en el artículo 153 de la LOREG, en la medida en que se refiere exclusivamente al incumplimiento de las normas obligatorias establecidas "en la presente Ley".

D) El vídeo objeto de la denuncia ha sido retirado y la conducta denunciada no resulta culpable. De una parte se aduce que el vídeo se difundió con el convencimiento de que no se incumplía norma alguna, y de otra que, "tan pronto como se tuvo conocimiento de la denuncia, el vídeo fue retirado (lo que se comunicó a esa Junta mediante escrito de 21 de febrero), poniéndose así de manifiesto la voluntad de cooperación del Ministerio de Fomento con esa Junta Electoral".

5.- Con fecha 21 de mayo de 2008 el Sr. Instructor del expediente adoptó Pliego de Cargos y propuesta de Resolución, que se trasladó a Dª M. A. A. para que en el plazo de diez días hábiles pudiera formular alegaciones, aportar documentos o informaciones y, en su caso, proponer la prueba que estime pertinente.

6.- El 30 de mayo de 2008, Dª M. E. V. B., Subsecretaria del Ministerio de Fomento, en representación de la Ministra de Fomento, Dª M. A. A., presentó escrito de alegaciones solicitando el archivo de las actuaciones por entender que había caducado el procedimiento, y, subsidiariamente, la declaración de nulidad de todo el procedimiento, sin que procediera imponer sanción alguna.

7.- El 2 de junio de 2008 el Instructor del expediente dictó Providencia requiriendo a la expedientada para que en el plazo de cinco días hábiles aclarase si acepta la representación en el expediente sancionador de referencia de Dª M.E.V.B., así como para que la expedientada concretara las pruebas que deseara proponer, visto que en el escrito de alegaciones, en su inciso final, hacía referencia a la posibilidad de proponer la práctica de alguna prueba, no obstante haberle sido dada dicha oportunidad tanto en el escrito inicial del Instructor de 14 de abril de 2008 como en el Pliego de Cargos.

8.- El 6 de junio de 2008 la Subsecretaria del Ministerio de Fomento remite escrito de alegaciones a la Junta Electoral Central en el que, junto con el escrito de aceptación por la Ministra de Fomento de su representación, afirma que no procede proponer pruebas por entender que el procedimiento ha incurrido en caducidad y debe ser archivado.

9.- Dª. M. A. A., Ministra de Fomento concurrió a las elecciones al Congreso de los Diputados celebradas el día 9 de marzo de 2008 como candidata número 1 en la lista del Partido Socialista Obrero Español por la circunscripción de Málaga.

II.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1º.- El órgano competente para la resolución del expediente es la Junta Electoral Central, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1.k) de la LOREG.

2º.- Del expediente sancionador cabe considerar los siguientes hechos probados:

A) Que por el Ministerio de Fomento se elaboró un vídeo que fue reproducido en los trenes AVE Madrid-Málaga, y que dio lugar a la presentación de una denuncia por la representante del Partido Popular el 13 de febrero de 2008. La citada denuncia se refería de manera concreta al AVE Madrid-Málaga del 6 de febrero de 2008 con horario de salida a las 14,35 horas, que dio lugar a la presentación de una reclamación, de la que consta copia en el expediente, por Dª Celia Villalobos.

B) El citado vídeo fue emitido en periodo electoral y sólo fue retirado en ejecución del acuerdo de la Junta Electoral Central de 19 de febrero de 2008. Así se desprende del escrito que la Subsecretaria del Ministerio de Fomento dirigió el 21 de febrero de 2008, a la Junta Electoral Central, comunicando que en esa fecha había enviado una carta al Presidente de RENFE para la inmediata retirada del vídeo. Frente a la sorprendente alegación recogida en su escrito de 25 de abril, afirmando que el vídeo "no se difundió en esta fase del proceso electoral", lo cierto es que, según reconoció la propia Subsecretaria de Fomento en el citado escrito de 21 de febrero, y después confirmó implícitamente en el de 25 de abril, (al indicar que el vídeo se había retirado el 21 de febrero) fue emitido durante el periodo electoral y sólo fue retirado el 21 de febrero, tras la notificación al Ministerio de Fomento del acuerdo de la Junta Electoral Central instando a la inmediata retirada de la emisión del vídeo objeto de la denuncia.

C) El vídeo, en lo que a este expediente interesa, incluye un reportaje de 5 minutos sobre el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte, desarrollado por el Gobierno de España a través del Ministerio de Fomento indicando que "es el Plan más ambicioso desarrollado nunca en España" "que busca tanto la seguridad como la cohesión territorial y social y la competitividad por medio de la política del transporte". Indica además, que "ha supuesto un giro en la política de transportes una manera de transformar el país, mejorando las comunicaciones y la movilidad de todos con un horizonte 2020". "Con este objetivo el Ministerio de Fomento ha puesto en marcha en los últimos tres años obras de gran envergadura, que a veces molestan por su complejidad. Porque las grandes obras son necesarias para conseguir la transformación que se está llevando a cabo". "El Gobierno de España pide disculpas a los ciudadanos por los inconvenientes que estas obras puedan ocasionar".

A continuación el vídeo se refiere al conjunto de obras en las carreteras españolas realizadas por el Ministerio de Fomento en los últimos tres años; así como la cuantía de las inversiones en esa materia, indicando expresamente las principales de ellas.

En el vídeo aparecen imágenes de esas autovías y en dos ocasiones de las inauguraciones de algunas de ellas por la Ministra de Fomento.

3º.- Los hechos probados descritos en el fundamento anterior configuran la infracción tipificada en el artículo 153.1 en relación con el artículo 50 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, por cuanto constituyen una campaña institucional prohibida por dicho precepto.

El artículo 50.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), en su redacción dada por la Ley Orgánica 13/1994, de 13 de marzo, dispone lo siguiente:

"Los poderes públicos que en virtud de su competencia legal hayan convocado un proceso electoral pueden realizar durante el período electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores. Esta publicidad institucional se realizará en espacios gratuitos de los medios de comunicación social de titularidad pública del ámbito territorial correspondiente al proceso electoral de que se trate, suficiente para alcanzar los objetivos de esta campaña".

Con dicho precepto, el Legislador de 1994 pretendió acabar con una práctica llevada a cabo por múltiples autoridades públicas, consistente en utilizar los medios públicos de la institución u organismo al que pertenecían para realizar una campaña sobre los logros obtenidos durante su mandato, con la implícita inducción del voto a favor de la formación política que realizaba la campaña, y la consiguiente vulneración del principio de igualdad entre los candidatos electorales.

Este nuevo criterio legal sobre el contenido de toda campaña institucional, tan "extremadamente restrictivo" (como lo describe la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2006), ha llevado a la Junta Electoral Central (a la que la LOREG atribuye en su artículo 8.1 una diligencia especial para garantizar el respeto del principio de igualdad en el proceso electoral) a aclarar la interpretación del art. 50.1 de la LOREG, mediante su Instrucción de 13 de septiembre de 1999, sobre el objeto y los límites de las campañas institucionales. Dicha Instrucción, adoptada al amparo de lo dispuesto en el artículo 19.1.c) y f) de la LOREG, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 16 de septiembre de 1999, siendo, por tanto, de conocimiento general. En dicha Instrucción se indica lo siguiente:

"1º.- La Administración Electoral tiene por finalidad garantizar por los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y el principio de igualdad entre los actores electorales.

Con el fin de hacer efectivos dichos principios y sin perjuicio de que en cada caso se resuelvan por esta Junta Electoral Central los supuestos concretos que se le planteen, en función de las circunstancias concurrentes, no puede realizarse por los poderes públicos ninguna campaña durante el período electoral que atente contra los citados principios.

Se entiende por período electoral el comprendido entre la convocatoria de las elecciones y el día mismo de la votación.

2º.- En el criterio fijado en la norma anterior, no se entienden incluidas, siempre que no se violen tampoco dichos principios y no se dirijan directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, a inducir el sentido del voto de los electores:

a) Las expresamente previstas en la normativa electoral en relación con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral o las demás previstas en el artículo 50.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y concordantes, en su caso, de las leyes electorales de las Comunidades Autónomas.

b) Las que puedan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos. 3º.- En cualquier caso, las campañas aludidas en las letras a) y b) de la norma segunda no podrán contener alusiones a los logros obtenidos durante su mandato por el poder público que realice la campaña ni imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones.

Las anteriores limitaciones se aplican también a las campañas de incentivación de la participación que puedan realizarse, en su caso, de acuerdo con la legislación electoral autonómica aplicable.

4º.- La presente Instrucción será de aplicación a partir del día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»".

El vídeo objeto de este expediente constituye una evidente manifestación de una campaña institucional de los logros obtenidos en el sector de las infraestructuras del transporte por carretera por el Ministerio de Fomento en los tres años anteriores a su emisión. De su examen no cabe de ninguna manera extraer que se esté difundiendo información imprescindible para la salvaguardia del interés público o para el correcto funcionamiento de los servicios públicos. Nada de lo que en él se incluye puede afirmarse que tenga ese carácter. Únicamente se podría hacer mención a la referencia a las disculpas dirigidas al público en general sobre las molestias que pueden causar este tipo de obras. Pero los pocos segundos de duración de ese escueto mensaje contrastan con los cinco minutos de relato de todas las realizaciones hechas por el Ministerio de Fomento y de los planes para realizar en el futuro, en el que además se incluyen imágenes de inauguraciones de la Ministra de Fomento. Por otra parte se cumple también el requisito temporal, puesto que el citado vídeo se emitió durante el periodo electoral que, debe recordarse, se inició con la convocatoria realizada el día 14 de enero de 2008.

Todo ello hace que de manera global pueda considerarse como campaña institucional de exposición de los logros realizados por el Ministerio de Fomento durante la última Legislatura, en términos que suponen una infracción de lo dispuesto en el artículo 50 de la LOREG, en relación con la Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999, sobre el objeto y los límites de las campañas institucionales.

4º.- La persona presuntamente responsable de la supuesta infracción es la Ministra de Fomento cuando se produjeron los hechos objeto del expediente, Dª. M.A.A.. Lo es porque como titular del Departamento Ministerial que realizó y difundió el vídeo conteniendo la campaña institucional prohibida por la legislación electoral es también la responsable del mismo, al no constar ninguna otra referencia en el expediente que permita imputárselo a otra autoridad.

A este respecto debe tenerse en cuenta lo que en materia de infracciones administrativas dispone el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable supletoriamente al amparo de lo dispuesto en el artículo 120 de la LOREG:

"Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aún a título de simple inobservancia".

Debe recordarse que en el Derecho Administrativo Sancionador se ha ido incorporando el concepto de culpabilidad proveniente del Derecho Penal, frente a su configuración original como mera responsabilidad objetiva. Sin embargo, siendo la culpabilidad exigible en las infracciones administrativas, según sostiene la doctrina científica más autorizada, no lo es en los mismos términos que en el Derecho Penal. Así lo sostiene de forma inequívoca la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1999 (Ar. 1824):

"Hay que precisar -así lo hace la doctrina científica- que la culpabilidad exigible en las infracciones administrativas lo es en distintos términos que en el Derecho Penal, porque frente a lo limitado de los ilícitos penales, en el Derecho Administrativo Sancionador el repertorio de ilícitos es inagotable y no puede sistematizarse la interpretación de dicho concepto ni exigirse a la persona el conocimiento de todo lo ilícito. Si se hiciera así el Derecho Administrativo Sancionador no existiría. Al movernos en el campo del Derecho Administrativo Sancionador, debemos tener en cuenta que las normas -el ordenamiento jurídico- protegen los intereses públicos".

Por eso, en el Derecho Administrativo Sancionador, la concurrencia de intencionalidad del infractor deja paso en múltiples casos tanto a supuestos de culpa o imprudencia, como de simple inobservancia. Concurre culpa en supuestos en que se realiza un hecho típicamente antijurídico, no intencionadamente sino por haber infringido un deber de cuidado que personalmente le era exigible y cuyo resultado debía haber previsto. Incluso, la simple inobservancia de la ley puede producir responsabilidad, en los términos reconocidos en el citado artículo 130.1 de la Ley 30/1992.

Esto es lo que ha sucedido en el presente caso, en que la especial condición de la expedientada como titular del Departamento Ministerial que dispuso la difusión del vídeo objeto de la infracción electoral, que forma parte además del Gobierno que ha convocado las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, le hace responsable de dicho acto. Además, se da la circunstancia de que Dª. M.A.A. concurría a las elecciones al Congreso de los Diputados como candidata número 1 de la lista del Partido Socialista Obrero Español por la circunscripción de Málaga, incluida en el ámbito geográfico de difusión del vídeo objeto de la infracción electoral. Todo ello hace que le fuera exigible una especial diligencia en periodo electoral, porque así expresamente lo requiere nuestro ordenamiento jurídico, en aras de garantizar el principio de igualdad entre los sujetos que participan en el proceso electoral. La inobservancia de lo dispuesto en la legislación electoral respecto a las campañas institucionales es un hecho constitutivo de infracción administrativa, por disponerlo de forma expresa el artículo 153.1 en relación con el artículo 50 de la LOREG.

5º.- No cabe acoger ninguna de las demás alegaciones formuladas por la expedientada.

En primer lugar porque la referencia al Ministerio de Fomento en la incoación del expediente sancionador dejaba abierta la posibilidad de que en éste pudiera concretarse la identificación de los responsables de la infracción. De no aparecer ninguna precisión específica, como ha sucedido en este caso, la infracción debe imputarse al máximo responsable del citado Ministerio. En todo caso, la Ministra de Fomento ha podido realizar las alegaciones que ha entendido oportunas en defensa de sus derechos a lo largo de la tramitación del expediente sancionador.

Por otra parte, en esta Resolución se descarta la referencia al artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre de Publicidad y Comunicación Institucional, como se pide en el escrito del Ministerio de Fomento.

En tercer lugar, como se indica en la relación de hechos probados, la retirada del vídeo cuya difusión ha supuesto una infracción electoral se hizo atendiendo al requerimiento expreso de la Junta Electoral Central, en el mismo acuerdo en el que apreció la vulneración del artículo 50 de la LOREG.

Finalmente, respecto a la alegación de la caducidad del procedimiento por aplicación de lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, la Junta entiende que los citados preceptos no resultan aplicables al procedimiento sancionador en la medida en que éste se rige por las disposiciones específicas del Título IX de la citada Ley 30/1992, así como por lo que en desarrollo de la citada Ley dispone el artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora: "Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a los que se refieren los artículos 6 y 7, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992". La Resolución adoptada en el día de hoy está dentro del plazo de seis meses desde la iniciación del expediente sancionador.

6º.- La citada infracción puede ser sancionada con multa de 20.000 a 200.000 pesetas (de 120 a 1.202 €). La circunstancia de que la expedientada fuera candidata por una circunscripción incluida en el ámbito de difusión del vídeo a que se refiere este expediente lleva a que se acuerde imponer la sanción en su grado medio consistente en multa de 660 €.

Sobre la base de los fundamentos jurídicos expuestos se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

Declarar que Dª. M.A.A., Ministra de Fomento en el momento en que se sucedieron los hechos examinados en este expediente, incurrió en la infracción tipificada en el artículo 153.1 en relación con el artículo 50 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y la Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999, sobre el objeto y límites de las campañas institucionales, por haber realizado una campaña institucional prohibida por dicho precepto, por lo que procede imponerle la sanción de multa de 660 € (seiscientos sesenta euros).

La presente resolución se notificará a la interesada con la indicación de que la misma es definitiva en la vía administrativa-electoral y que contra ella cabe recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante la Sala del Tribunal Supremo de dicho orden jurisdiccional.

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

** STS 6917/2009, de 18 de noviembre, en el recurso nº 496/2008, interpuesto por la Ministra de Fomento, contra el acuerdo 188/2008, de 19 de junio, de la Junta Electoral Central, en relación con sanción por la emisión de vídeo de publicidad institucional en período electoral. [Fallo: DESESTIMADO]

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