Acuerdos de la Junta Electoral Central
Sesión JEC: 11/10/2016
Núm. Acuerdo: 251/2016
Núm. Expediente: 360/136
Autor: | Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha |
Objeto:
Expediente sancionador incoado por la Junta Electoral Central, en sesión de 22 de junio de 2016, al Excmo. Sr. Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por la difusión en periodo electoral de una carta firmada por el Presidente de la citada Comunidad Autónoma y dirigida a las personas destinatarias del Plan extraordinario por el empleo 2015-2017 de Castilla-La Mancha.
Acuerdo:
I.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La incoación del presente expediente sancionador trae causa de la difusión en periodo electoral de una carta firmada por el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que iba dirigida a las personas destinatarias del Plan Extraordinario por el Empleo 2015-2017 en la citada Comunidad Autónoma. La difusión de dicha carta fue motivo de la presentación de diferentes denuncias. En concreto, en lo que aquí interesa, con fecha de 21 de junio de 2016, fue remitido a la Junta Electoral Central el Acuerdo adoptado por la Junta Electoral Provincial de Ciudad Real, en relación con la denuncia por la difusión de la carta de referencia presentada ante la Junta Electoral de Zona de Puertollano-Almadén por el Representante de la coalición Unidos-Podemos, puesto que la Junta Electoral de Zona había resuelto dar traslado de dicha denuncia a la Junta Electoral Provincial de Ciudad Real y, a su vez, la Junta Electoral Provincial de Ciudad Real decidió que, al afectar el contenido de la denuncia a las cinco provincias de Castilla-La Mancha, carecía de competencias para conocer y resolver sobre la misma, por lo que procedía elevarla a la Junta Electoral Central. Paralelamente, con fecha 22 de junio de 2016, fue presentada ante la Junta Electoral Central denuncia formulada por el Representante General del Partido Popular, relativa a la difusión de la carta mencionada.
Según se desprende de la documentación que obra en el expediente el contenido de la mencionada carta es el que se transcribe a continuación:
“Estimado/a
Me gustaría mostrarte mi enorme satisfacción por tu incorporación al Plan extraordinario por el empleo que hemos puesto en marcha en la región en colaboración con las diputaciones provinciales y los ayuntamientos.
Para el Gobierno de Castilla-La Mancha el empleo es la primera prioridad. Por este motivo, nos hemos puesto manos a la obra para conseguir que las personas que perdisteis vuestro empleo y que sufristeis años de búsqueda infructuosa hasta llegar a agotar vuestras prestaciones, encontrarais nuevamente una oportunidad laboral.
Espero que este empleo, aunque sea temporal, te permita mejorar tu situación inmediata, afrontar el futuro con más optimismo, y ser el inicio de un cambio deseado y necesario para todos.
Estoy seguro de que si todos seguimos trabajando y empujando en esta misma dirección muy pronto en Castilla-La Mancha podremos darle la vuelta a esta situación y construir entre todos el futuro que nos merecemos.
Recibe un cordial saludo y mis mejores deseos para esta nueva etapa.
Presidente de Castilla-La Mancha”
Entienden ambos denunciantes en sus escritos que la difusión de esta carta constituye una campaña de logros que vulnera las prohibiciones establecidas por el artículo 50.2 de la LOREG en la interpretación de dicho precepto que ha venido haciendo el Tribunal Supremo, así como la Junta Electoral Central en su Instrucción 2/2011, de 24 de marzo, y en la doctrina administrativa derivada de sus acuerdos en esta materia.
SEGUNDO.- De ambas denuncias se dio traslado a la parte denunciada y, una vez abierto el correspondiente plazo de alegaciones, fueron éstas formuladas por la Letrada del Servicio Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y registradas el 22 de junio de 2016. En tales alegaciones afirmaba la Letrada, en primer lugar, que el plazo que se le concedía para presentar alegaciones era muy reducido y le ocasionaba indefensión por imposibilidad manifiesta de llevar a cabo una oposición efectiva. Asimismo, considera que la difusión de la carta que ha ocasionado las denuncias arriba referidas no vulnera las prohibiciones que se establecen el artículo 50.2 de la LOREG, dado que el contenido de tal carta no expresa ningún logro político, puesto que desde agosto de 2015 se viene realizando el Plan Extraordinario por el Empleo 2015-2017, en colaboración con las diputaciones provinciales y los ayuntamientos, en un marco de gestión y funcionamiento ordinario de la Administración y de sus servicios públicos que nada tiene que ver con los logros de una formación política determinada, que es lo que permitiría aplicar el artículo 50.2 de la LOREG; además, la política de empleo forma parte de la actividad ordinaria de la Administración y se corresponde con la prestación de un servicio público que no puede detenerse.
Por otra parte, se añade, la información que se difunde en la carta es objetiva y de carácter institucional, estando referida a cuestiones y temas de interés regional, siendo así que la difusión de la carta de referencia no se puso en marcha durante el periodo electoral, ni tampoco puede ser entendida como “una campaña institucional que atente contra los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y de igualdad entre los actores electorales”, dado que durante el periodo electoral está permitida la difusión de información por los poderes públicos e instituciones, siempre que de la misma no resulten infringidos, ni se violen los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y de igualdad entre los actores electorales, y no se dirija directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, a inducir el sentido del voto de los electores; por ello -entiende la Letrada- nada se opone a que el presidente de una comunidad autónoma, por más que sea afiliado a un partido o incluso miembro destacado de él, pueda desempeñar todas aquellas funciones propias de su cargo que, por su naturaleza, no sean susceptibles de interferir en el proceso electoral o que, incluso siéndolo, resulten urgentes, imprescindibles o inaplazables en orden al buen gobierno de la institución de que se trate y al servicio público que a esta corresponde garantizar; en desarrollo de tal argumento se pone de relieve en el escrito de alegaciones que la Junta Electoral Central ha interpretado que la LOREG permite las campañas que resulten imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos, como –en su opinión- es el caso que nos ocupa, siempre que las cartas o mensajes que se difundan se limiten estrictamente a proporcionar información de interés general sobre la conclusión de una obra pública, la puesta en marcha o el funcionamiento de un servicio público, sin que pueda contener connotaciones electoralistas, ni alusiones a las realizaciones o los logros obtenidos por los poderes públicos afectados.
TERCERO.- En sus reuniones de 22 y 24 de junio de 2016 la Junta Electoral Central deliberó sobre las denuncias formuladas por los representantes generales de Unidos-Podemos y del Partido Popular contra la campaña institucional de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sobre el Plan de Empleo para 2015-2017.
En dichas reuniones, a la vista de las alegaciones presentadas, la Junta adoptó los siguientes:
“ACUERDOS.-
Se deduce de la documentación presentada por los denunciantes, aspecto que no ha sido contradicho por la Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la difusión en periodo electoral de una carta firmada por el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y dirigida a las personas destinatarias del Plan Extraordinario por el Empleo 2015-2017 de la citada Comunidad Autónoma. De dicha carta cabe extraer como aspectos más relevantes los siguientes:
"Me gustaría mostrarte mi enorme satisfacción por tu incorporación al Plan Extraordinario por el Empleo que hemos puesto en marcha en la región en colaboración con las diputaciones provinciales y los ayuntamientos.
Para el Gobierno de Castilla-La Mancha el empleo es la primera prioridad. Por este motivo, nos hemos puesto manos a la obra para conseguir que las personas que perdisteis vuestro empleo y que sufristeis años de búsqueda infructuosa hasta llegar a agotar vuestras prestaciones, encontrarais nuevamente una oportunidad laboral.
Espero que este empleo, aunque sea temporal, te permita mejorar tu situación inmediata, afrontar el futuro con más optimismo, y ser el inicio de un cambio deseado y necesario para todos.
Estoy seguro de que si todos seguimos trabajando y empujando en esta misma dirección muy pronto en Castilla-La Mancha podremos darle la vuelta a esta situación y construir entre todos el futuro que nos merecemos."
Esta Junta considera que los referidos hechos constituyen una campaña de logros realizada y financiada por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y que, por ello, incurre en la prohibición establecida en el artículo 50.2 de la LOREG. La difusión con fondos públicos y en periodo electoral de una carta del máximo representante de la Comunidad Autónoma a electores beneficiarios de un plan de empleo realizado por ésta, en la que se utilizan referencias a la consideración del empleo como primera prioridad del Gobierno de Castilla-La Mancha, a que este Plan permite afrontar el futuro con más optimismo y ser el inicio de un cambio deseado y necesario para todos, y finalmente, que con la ejecución de dicho Plan se puede dar la vuelta a la situación y "construir entre todos el futuro que nos merecemos", constituyen de forma inequívoca una campaña de logros expresamente prohibida por el referido precepto.
En este sentido, cabe recordar la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2014, que confirmó la resolución de la Junta Electoral Central de suspender una campaña del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en la que se puso de manifiesto que "el empleo, al ser una de las cuestiones que más preocupa a la ciudadanía, constituye uno de los temas centrales del debate político, y por esta razón, la organización y financiación por el poder público de actuaciones informativas y de difusión sobre las soluciones que los titulares de dicho poder hayan adoptado en dicha materia, resulta contraria a la prohibición que contiene el antes mencionado artículo 50.2 de la LOREG."
A ello cabe añadir que la prohibición establecida en el artículo 50.2 afecta a todos los poderes públicos, con independencia del proceso electoral de que se trate, y que en el presente caso, no cabe considerar que dicha carta resulte imprescindible para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos (apartado Cuarto b) de la Instrucción de la Junta Electoral Central 2/2011), ni que tampoco aplazar su distribución a la conclusión del proceso electoral pueda provocar ningún perjuicio al interés público o a los interesados.
Por todo ello, esta Junta acuerda:
1º) Declarar que la difusión en periodo electoral de la carta del Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha supuso una campaña de logros contraria a lo dispuesto en el artículo 50.2 de la LOREG, debiendo la Comunidad Autónoma abstenerse de realizar actuaciones como la examinada durante el resto del periodo electoral.
2º) Incoar expediente sancionador al Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Estos hechos constituyen una infracción electoral del citado artículo 50.2 y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la LOREG, puede dar lugar a una multa de 300 a 3.000 euros, todo ello sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
3º) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153.2 de la LOREG, se nombra Instructor y Secretario. Dichos nombramientos pueden ser objeto de recusación por los interesados de conformidad con el procedimiento establecido en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
4º) El órgano competente para la resolución del expediente es la Junta Electoral Central de conformidad con lo establecido en el artículo 19.1.j y k) de la LOREG.
5º) El expedientado dispondrá de un plazo de 15 días hábiles desde la notificación de este Acuerdo para aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estime conveniente en su defensa y, en su caso, proponga prueba concretando los medios de que pretenda valerse. A tal efecto se acompaña copia del expediente.”
CUARTO.- La Letrada del Servicio Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha presentó sus alegaciones mediante escrito registrado el 13 de julio de 2016. En sus alegaciones indica la Letrada, en primer lugar, que el acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador por razón de la contravención del artículo 50.2 de la LOREG debe estar basado en la existencia de una declaración precedente o simultánea de que se han producido hechos contrarios a tal precepto legal, al menos de manera indiciaria; sin embargo, entiende la Letrada que en el acuerdo de la Junta Electoral Central no se contiene el razonamiento lógico necesario que ha de plasmarse en cualquier acto de inicio del procedimiento, dado que la apertura de un expediente sancionador procede siempre que en el caso se den indicios suficientes de la comisión de una falta o infracción administrativa, no siendo ello decisión discrecional de la Administración (cita, a tal efecto, la STS de 25 de mayo de 1987). Por otra parte, en cuanto a las razones por las que considera que no ha sido infringido el artículo 50.2 de la LOREG, reproduce las que fueron formuladas en su escrito de 22 de junio, que viene a resumir señalando que el contenido de la carta difundida por el Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha está referido a información objetiva, de carácter institucional y relativa a cuestiones y temas de interés regional que no supone, en modo alguno una campaña de logros, ya que desde agosto de 2015 se viene realizando un Plan Extraordinario por el Empleo en colaboración con las diputaciones provinciales y los ayuntamientos, todo lo cual es el resultado de la gestión y funcionamiento ordinarios de la Administración y de sus servicios públicos que nada tienen que ver con un logro político de una determinada formación, que es lo que permitiría aplicar el artículo 50.2 de la LOREG, puesto que la política de empleo forma parte de la actividad de la Administración y, al corresponderse con la prestación de un servicio público, no puede detenerse. Por otra parte, alega que la difusión de la carta de referencia no se puso en marcha durante el periodo electoral e indica, a este respecto, que en la fecha en la que se reciben las denuncias (21 de junio) no hubo ninguna actividad de envío de cartas firmadas por el Presidente dentro del Plan Extraordinario por el Empleo 2015-2017, tal y como se desprende del certificado emitido por la empresa Cibeles Mailing S.L (que se adjunta como documento nº 1) y del certificado emitido por el Viceconsejero de Empleo y Relaciones Laborales (que se adjunta como documento nº2) y añade que, por cautela, se paralizó el envío de estas cartas, de tal modo que desde el 9 de junio de 2016 no se hizo ninguna encomienda de esta naturaleza a la empresa mencionada, extremo que se acredita -dice- mediante los certificados aportados. También señala, en apoyo de sus argumentos, que frente a los mismos hechos a los que se refiere la apertura de este expediente, se interpusieron por los representantes de Unidos Podemos y del Partido Popular denuncias ante las juntas electorales provinciales de Toledo y de Cuenca, respectivamente, habiendo tales juntas resuelto respecto de las mismas la no incoación de expediente sancionador alguno. Finalmente, con carácter subsidiario, cierra la Letrada sus alegaciones indicando que para el hipotético caso de que se produjera un resultado condenatorio se tuviese en cuenta la no existencia de intencionalidad, ni acaso conocimiento de la pretendida infracción, pues siempre se ha mantenido la objetividad de los hechos informados, así como la ausencia de reiteración, por lo que, en su caso, procedería la imposición de la sanción en su grado mínimo.
QUINTO.- A la vista de las alegaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, el Instructor acordó, mediante diligencia de 29 de julio de 2016, dar por recibidas las alegaciones de referencia, así como acceder a la solicitud de dar por reproducidos los certificados aportados; a saber:
- Certificado de la Empresa Cibeles Mailing, S.A.
- Certificado del Viceconsejero de Empleo y Relaciones Laborales de la Consejería de Economía, Empresas y Relaciones Laborales.
De dicha resolución se dio traslado a la parte expedientada.
SEXTO.- El día 14 de septiembre de 2016 tuvo entrada en el registro de la Junta Electoral Central el escrito de alegaciones frente a la Propuesta de Resolución. En dicho escrito por el Servicio Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se reiteran todas alegaciones formuladas en sus escritos anteriores y, singularmente, se señala lo siguiente:
a) Que el contenido de la carta no expresa ningún logro político, ni responde, en modo alguno, a un interés electoralista o partidista que vulnere el artículo 50.2 de la LOREG, sino que es el resultado de una situación de gestión y funcionamiento ordinario de la Administración de Castilla-La Mancha y de sus servicios públicos, puesto que desde agosto de 2015 se viene ejecutando el Plan Extraordinario por el Empleo en colaboración con las diputaciones provinciales y los ayuntamientos; en este sentido se añade más adelante que la carta no fue redactada con la intención expresa de distribuirla en periodo electoral, sino que su elaboración y difusión se enmarcan dentro de la agenda de trabajo habitual del Presidente de la Junta.
b) Que nos encontramos ante unas elecciones generales de ámbito nacional en las que el Sr. Presidente de Castilla-La Mancha no se presentaba como candidato.
c) Que la distribución de las cartas denunciadas se efectuó fuera del periodo electoral.
d) Que el envío de cartas no se encuentra prohibido expresamente en la Instrucción 2/2011 de la Junta Electoral Central.
e) Que frente a los mismos hechos (carta del Presidente de Castilla-La Mancha) a los que se refiere la apertura de este expediente sancionador, se interpusieron denuncias por los representantes de diferentes formaciones políticas que fueron resueltas por las juntas electorales provinciales de Toledo y de Cuenca en el sentido de denegar la solicitud de incoación de procedimiento sancionador. A este respecto, se indica que, dejando a un lado las cuestiones que pudieran plantearse respecto a la competencia de dichas juntas electorales, así como a que la Junta Electoral Central no se encuentra vinculada por los acuerdos adoptados por las mismas, debe tenerse en cuenta que la valoración de unos mismos hechos debería conducir a idénticos pronunciamientos en cuanto a la no incoación de expediente sancionador y, por tanto, acordarse el archivo. Se añade que en la Propuesta de Resolución no se emite valoración alguna respecto a esta circunstancia, por lo que se incurre en una clara incongruencia al no hacerse referencia a un elemento aportado por la parte expedientada a modo de descargo y con un valor significativo, dado que se trataba de denuncias por los mismos hechos. Es decir, considera el Servicio Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que atenta contra la seguridad jurídica el que frente a unos mismos hechos las resoluciones hayan sido distintas.
f) Con carácter subsidiario, solamente para el caso de que resultaran desestimadas las alegaciones anteriores, se solicita que la sanción prevista por el artículo 153 de la LOREG sea impuesta en su grado mínimo (300 €), en aplicación de los artículos 127 y siguientes de la ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dado que el recorrido del tramo de sanciones legalmente establecido para el ejercicio de la potestad sancionadora no se rige por un criterio de libertad o discrecionalidad absoluta sino que, por el contrario, según se desprende del artículo 131.3 de dicha Ley su aplicación debe justificarse mediante la consignación del concreto criterio que haya sido seguido para su graduación y mediante la descripción, también, de las singulares circunstancias que aconsejan la aplicación de dicho criterio al caso concreto. A este respecto se considera que en la Propuesta de Resolución no figura una adecuada explicación de los motivos por los que se rebasa el importe mínimo previsto para la multa (300 €), sin que pueda considerarse un factor de agravación el deber de imparcialidad, ya que su incumplimiento es precisamente el desvalor que encarna el núcleo de la infracción apreciada; además, el hecho de que el presunto infractor sea el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha no debería tenerse en cuenta como una circunstancia agravante, sino más bien como una atenuante dado el carácter nacional y no regional de las elecciones, en la medida en que es el presunto infractor no se presentaba como candidato y en ningún caso dio instrucciones para que las cartas se difundieran en periodo electoral, sino que se iban enviando, de una manera periódica a través de una empresa contratada y por tanto desconociendo los días exactos de su difusión. Asimismo, tampoco se aprecia la concurrencia de reiteración.
II.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- En el presente caso, los hechos probados que motivan el expediente sancionador consisten en la difusión de una carta suscrita por el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, dirigida a las personas destinatarias del Plan Extraordinario por el Empleo 2015-2017, en la medida en que el contenido de dicha carta vulnera la prohibición del artículo 50.2 de la LOREG por constituir una campaña de logros organizada y financiada por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
La existencia, difusión y contenido de la carta de referencia no se niega, ni se cuestiona en las alegaciones de la parte expedientada; así pues, centrándonos en el examen del contenido de la carta distribuida, se llega a la conclusión de que dicha carta vulnera la prohibición del artículo 50.2 de la LOREG mediante la lectura de la carta en su conjunto y, también, de párrafos concretos como, a título de ejemplo, los siguientes:
“Para el Gobierno de Castilla-La Mancha el empleo es la primera prioridad. Por este motivo, nos hemos puesto manos a la obra para conseguir que las personas que perdisteis vuestro empleo y que sufristeis años de búsqueda infructuosa hasta llegar a agotar vuestras prestaciones, encontrarais nuevamente una oportunidad laboral.
Espero que este empleo, aunque sea temporal, te permita mejorar tu situación inmediata, afrontar el futuro con más optimismo, y ser el inicio de un cambio deseado y necesario para todos.
Estoy seguro de que si todos seguimos trabajando y empujando en esta misma dirección muy pronto en Castilla-La Mancha podremos darle la vuelta a esta situación y construir entre todos el futuro que nos merecemos.”
La parte expedientada sostiene en sus escritos de alegaciones que la información que se difunde en la carta es objetiva y de carácter institucional, estando referida a cuestiones y temas de interés regional, y que no fue redactada con la intención expresa de distribuirla en periodo electoral, sino que su elaboración y difusión se enmarcan dentro de la agenda de trabajo habitual del Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en ejecución de un plan de empleo preexistente. Ante todo, conviene aclarar que no se pretende dilucidar aquí la veracidad o falsedad de las afirmaciones que se contienen en la carta de referencia, ni tampoco hacer un examen en profundidad de la intención del autor a la hora de redactarla; de lo que aquí se trata es de examinar los hechos para determinar si la difusión de dicha carta quebrantó las prohibiciones establecidas en el artículo 50.2 de la LOREG. En este sentido, parece claro que la información que se contiene en la carta no es una información estrictamente neutra e institucional, sino más bien lo contrario, pues la simple lectura de la carta firmada por el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha lleva a la conclusión de que efectivamente se vulnera el artículo 50.2 de la LOREG, en tanto que con ella se produce un resultado publicitario elogioso y electoralmente favorable para uno de los candidatos, lo cual quiebra el principio de neutralidad que deben respetar los poderes públicos durante todo el periodo electoral; de ese sentido elogioso son fiel ejemplo los párrafos arriba transcritos. En relación con esta conclusión conviene tener presente que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que la neutralidad de los poderes públicos constituye uno de los instrumentos legalmente establecidos para hacer efectiva la igualdad que ha de ser observada en el sufragio, siendo además una de las específicas proyecciones que tiene el genérico mandato de objetividad que el artículo 103.1 de la Constitución proclama para la actuación de toda Administración Pública (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 28 de mayo de 2008, 11 de noviembre de 2009, 5 de noviembre de 2014 y 28 de abril de 2016).
En resumidas cuentas, las alegaciones efectuadas por el Servicio Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha no desvirtúan la apreciación indiciaria de que los hechos denunciados (consistentes en la remisión de una carta-circular elogiosa de la política autonómica en materia de empleo, firmada por el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y dirigida a los participantes en un plan de empleo) infringen la legislación electoral, en la medida en que tales hechos constituyen una campaña de logros -expresamente prohibida por el artículo 50.2 de la LOREG- entendiendo que inequívocamente resulta ser campaña de logros la difusión selectiva durante el periodo electoral de una carta, firmada por el máximo representante de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, dirigida a los electores beneficiarios de un plan de empleo, en la que se utilizan referencias a la consideración del empleo como primera prioridad del Gobierno de Castilla-La Mancha, a que ese Plan permite afrontar el futuro con más optimismo y ser el inicio de un cambio deseado y necesario para todos y a que, con la ejecución de dicho Plan, se puede dar la vuelta a la situación y "construir entre todos el futuro que nos merecemos". Dicha difusión vulnera el artículo 50.2 de la LOREG dado que, al ser organizada y financiada por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, está poniendo al servicio de una candidatura política los recursos económicos y otros medios materiales y personales con que cuenta dicha Comunidad lo que supone un quebrantamiento del principio de igualdad de armas entre candidatos así como, sobre todo, del deber de imparcialidad que es exigible a los poderes públicos en todo momento y –singularmente, en lo que aquí interesa- durante el período electoral. A este respecto no debe olvidarse que el artículo 50.2 de la LOREG debe ser interpretado en la línea que establece la Instrucción JEC 2/2011, de 24 de marzo, de la que se desprende que “durante el período electoral, los poderes públicos no podrán realizar ninguna campaña institucional que atente contra los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y de igualdad entre los actores electorales.”
A estos efectos no es una circunstancia eximente de responsabilidad el hecho de que fuese de ámbito autonómico el puesto público ocupado por el denunciado en el momento en que se efectuó la difusión de la carta, ni el hecho de que no se presentase como candidato por tratarse de unas elecciones generales de ámbito nacional, puesto que la vulneración del artículo 50.2 de la LOREG se produce cualquiera que sea el ámbito territorial de competencia de la autoridad pública que organiza una campaña de logros dentro de un periodo electoral.
También carece de fundamento la alegación de que la distribución de cartas no se encuentra expresamente prohibida en la instrucción 2/2011 de la Junta Electoral Central, puesto que del tenor del artículo 50.2 se desprende la prohibición, durante el periodo electoral, de “cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos…”, a tal punto que el envío de cartas sí está prohibido en tanto se trate de un acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por un poder público que contenga alusiones a los logros -en este caso del gobierno autonómico- cuando se produzca durante un proceso electoral. A la vista de lo anterior, cabe concluir que no ha lugar al archivo que se pide en los diferentes escritos de alegaciones.
SEGUNDO.- La Junta Electoral Central, en su reunión de 24 de junio de 2016, apreció y expuso extensa y detalladamente los motivos que llevaban a la conclusión de que existían indicios racionales de que los hechos denunciados (la difusión de la carta de referencia) podían constituir una infracción de lo dispuesto en el artículo 50.2 de la LOREG; el tenor del acuerdo adoptado así lo refleja, de manera que carece de fundamento que el Servicio Jurídico de Castilla-La Mancha encabece su escrito de alegaciones sugiriendo que el Acuerdo por el que la JEC decidió la incoación de un expediente sancionador por infracción del artículo 50.2 de la LOREG no está basado en la existencia de una declaración -precedente o simultánea- de que se han producido hechos contrarios a tal precepto legal, al menos de manera indiciaria.
TERCERO.- Por otra parte, como se pone de relieve en el escrito de alegaciones formulado por el Servicio Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, el apartado cuarto de la Instrucción de la Junta Electoral Central 2/2011, de 24 de marzo, también establece que están permitidas “las campañas informativas que resulten imprescindibles para la salvaguarda del interés general o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos”. En el presente caso, la Junta Electoral Central considera acreditado que la parte expedientada difundió, con cargo a fondos públicos y a través de cartas remitidas de forma individualizada, informaciones de contenido electoralista, difusión que –al ser efectuada en el periodo electoral- era manifiestamente contraria al artículo 50.2 LOREG, sin que se pueda apreciar que la información que la referida carta contiene se encuentre amparada o justificada frente a la inmediata eficacia del precepto mencionado por tratarse de una información imprescindible para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos, sino que más bien cabe concluir que la carta contiene una información interesada que quebranta el principio de neutralidad que imperativamente deben respetar todos los poderes públicos durante el periodo electoral, y que aplazar la difusión de la carta referida a una fecha posterior a las elecciones no hubiese perjudicado en modo alguno ni a sus destinatarios, ni al interés general.
CUARTO.- Las prohibiciones que se establecen en el artículo 50.2 de la LOREG son aplicables desde la convocatoria de las elecciones (3 de mayo de 2016 en el caso que nos ocupa) hasta la celebración de las mismas (que tuvo lugar, como es sabido, el 26 de junio). Según se desprende de los datos que obran en el expediente, la difusión de la carta firmada por el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se produjo dentro del periodo electoral. La representación del expedientado, en sus alegaciones a la propuesta de resolución, no niega este hecho sino que se limita a señalar que a partir del 9 de junio no se llevó a cabo ningún encargo de distribución de esas cartas. A tal efecto dicha representación ha aportado certificados que acreditan que el 9 de junio se efectuó un encargo de impresión, personalización y plegado de 10.280 cartas a la empresa Cibeles Mailing, S.L, así como de distribución y entrega en una oficina postal. Pero con ello implícitamente se está reconociendo que hasta el 9 de junio –dentro del período electoral, por tanto- se habían hecho encargos de distribución de estas cartas.
Por otra parte, la ausencia de reincidencia por el hecho de que no se efectuasen nuevos encargos posteriores carece de relevancia a efectos de legitimar los hechos denunciados, sin perjuicio de que pueda ser tenida en cuenta esta circunstancia, en su caso, a la hora de ponderar la posible sanción a imponer.
QUINTO.- Respecto a la autoría de los hechos y la culpabilidad de su autor debe tenerse en cuenta lo que, en materia de infracciones administrativas, dispone el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable supletoriamente al amparo de lo dispuesto en el artículo 120 de la LOREG: “Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aún a título de simple inobservancia”.
En este sentido, como tiene declarado la Junta Electoral Central, debe recordarse que en el Derecho Administrativo Sancionador se ha ido incorporando el concepto de culpabilidad proveniente del Derecho Penal, frente a su configuración original como mera responsabilidad objetiva. Sin embargo, siendo la culpabilidad exigible también en las infracciones administrativas, no lo es en los mismos términos que en el Derecho Penal. Así lo sostiene de forma inequívoca la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 5 de febrero de 1999 (Ar. 1824): “Hay que precisar –así lo hace la doctrina científica- que la culpabilidad exigible en las infracciones administrativas lo es en distintos términos que en el Derecho Penal, porque frente a lo limitado de los ilícitos penales, en el Derecho Administrativo Sancionador el repertorio de ilícitos es inagotable y no puede sistematizarse la interpretación de dicho concepto, ni exigirse a la persona el conocimiento de todo lo ilícito. Si se hiciera así, el Derecho Administrativo Sancionador no existiría. Al movernos en el campo del Derecho Administrativo Sancionador, debemos tener en cuenta que las normas –el ordenamiento jurídico- protegen los intereses públicos”. (Acuerdos de 24 de julio de 2013 y 1 de julio de 2015, entre otros).
En el caso que nos ocupa, resulta determinante a efectos de participación en concepto de autor el hecho de que las cartas estuviesen firmadas por el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y esa circunstancia comporta de manera concluyente su culpabilidad como base de su responsabilidad, en la medida en que conocía, o podía y debía conocer, que se estaba vulnerando un precepto de la ley electoral y, por consiguiente, pudo y debió evitar que se produjese el resultado de la vulneración. A este respecto, debe tenerse en cuenta que, con arreglo a la doctrina jurisprudencial arriba expuesta, resulta que en el Derecho Administrativo Sancionador, la concurrencia de intencionalidad del infractor –equivalente al dolo penal- deja paso en múltiples casos a supuestos de culpa o imprudencia. Concurre culpa en supuestos en que se realiza un hecho típicamente antijurídico, no intencionadamente sino por haber infringido un deber de cuidado que personalmente le era exigible y cuyo resultado debía haber previsto. Incluso, la simple inobservancia culpable de la ley puede producir responsabilidad, en los términos reconocidos en el citado artículo 130.1 de la Ley 30/1992, como así ha entendido la Junta Electoral Central en numerosas ocasiones (Acuerdos de 21 de noviembre de 2014 y 17 de junio de 2015, entre otros), en una línea argumental acorde con los criterios jurisprudenciales en materia electoral; en este sentido, debe tenerse en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha tenido ya ocasión de aclarar que en materia electoral resulta aplicable "lo establecido en el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre la posibilidad de sancionar las infracciones administrativas cometidas a título de simple observancia" (STS, Sala Tercera, Sección Octava, de 18 de noviembre de 2011, recurso 496/2008, FJ. 6). Conviene tener presente, por otra parte, que la entrada en vigor (que ha tenido lugar el 2 de octubre de 2016) de la ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no alteran la aplicabilidad en el presente procedimiento administrativo sancionador del mencionado artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, toda vez que la letra a) de la disposición transitoria tercera de la nueva ley 39/2015 establece para regular el régimen transitorio de los procedimientos, que: “A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.”
Así pues, respecto a la responsabilidad del Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha cabe inferir que, en pura lógica, debió vigilar con mayor diligencia la posible incidencia electoralista de los mensajes que eran objeto de difusión a través de cartas en las que figuraba su propia firma, sobre todo atendiendo a la gran repercusión y sensibilidad que comportan las decisiones adoptadas en materia de empleo, pues no debe olvidarse que los destinatarios de la carta (trabajadores que se encuentran en una situación laboral difícil) constituyen un segmento de los votantes que es particularmente sensible; en este sentido, la Junta Electoral Central ya tuvo que declarar –en parecidas circunstancias- que una campaña del Ministerio de Empleo y Seguridad Social vulneraba el artículo 50.2 de la LOREG. Dicha decisión fue posteriormente confirmada por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 19 de noviembre de 2014, en la que se afirma que: “El empleo, al ser una de las cuestiones que más preocupan a la ciudadanía, constituye uno de los temas centrales del debate político y, por esta razón, la organización y financiación por el poder público de actuaciones informativas y de difusión sobre las soluciones que los titulares de dicho poder hayan adoptado en dicha materia, resulta contraria a la prohibición que contiene el antes mencionado artículo 50.2 de la LOREG.”
SEXTO.- En relación con la alegación de que frente a los mismos hechos (carta del Presidente de Castilla-La Mancha) a los que se refiere la apertura de este expediente sancionador, se interpusieron denuncias por los representantes de diferentes formaciones políticas que fueron resueltas por otras juntas electorales provinciales (en referencia a los acuerdos adoptados por las de Toledo y Cuenca) en el sentido de denegar la solicitud de incoación de procedimiento sancionador, debe consignarse que, atendiendo al ámbito territorial de la difusión de las cartas de referencia, tales juntas debieron abstenerse de resolver y, consiguientemente, debieron elevar a la Junta Electoral Central el conocimiento y resolución de las denuncias, como correctamente hizo la Junta Electoral Provincial de Ciudad Real en su acuerdo de 22 de junio. La valoración de los hechos que han dado lugar al presente expediente sancionador no coincide, evidentemente, con la que en su momento hicieron algunas juntas electorales provinciales, debiendo prevalecer necesariamente la valoración que ahora se realiza por la Junta Electoral Central en virtud de las competencias que le atribuye el artículo 19 de la LOREG, por aplicación del principio de jerarquía y en garantía del principio de seguridad jurídica.
SÉPTIMO.- El órgano competente para la resolución del expediente es la Junta Electoral Central, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1 de la LOREG. Asimismo el artículo 153.1 de la LOREG establece que: “Toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente Ley que no constituya delito será sancionada por la junta electoral competente. La multa será de 300 a 3.000 euros si se trata de autoridades o funcionarios y de 100 a 1.000 si se realiza por particulares.”
La determinación de la concreta sanción a imponer debe ponderar las diferentes circunstancias que rodean la responsabilidad del expedientado. En el presente caso se dan varias circunstancias agravantes; a saber:
- Que la campaña ha sido efectuada con participación directa de la más alta autoridad de la Comunidad Autónoma (su Presidente) a la que por ello le es exigible un mayor deber de cuidado.
- Que la campaña de logros versa sobre un tema tan sensible y tan susceptible de utilización electoralista como es el empleo, razón por la que cualquier campaña relacionada con el mismo debe efectuarse con la máxima cautela.
- Que por la naturaleza de la campaña las cartas han sido dirigidas a un elevado número de destinatarios que se encuentran en situación de desempleo y, por consiguiente, en una situación de mayor debilidad frente a sus eventuales consecuencias propagandísticas.
Tales circunstancias, no obstante, se ven atenuadas por la cautela de no hacer nuevos encargos del mismo tipo, evitándose así la reiteración de idénticas infracciones; por tanto, procede que la sanción a imponer sea de 1.500 €.
Sobre la base de los fundamentos jurídicos expuestos se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
Declarar que el Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha incurrido en la infracción tipificada en el artículo 50.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, por la doble circunstancia de su autoría como firmante de la carta objeto de denuncia y de no haber evitado su difusión, pudiendo y debiendo hacerlo desde su alta posición institucional, por lo que se debe imponer la sanción de multa en cuantía de 1.500 €.
La presente Resolución se notificará al interesado con la indicación de que es firme en la vía administrativa-electoral y que contra la misma cabe recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante la Sala del Tribunal Supremo de dicho orden jurisdiccional.
El pago deberá realizarse en los plazos que dispone el artículo 62.2 de la Ley General Tributaria:
“a) Si la notificación de este Acuerdo se realiza entre los días 1 y 15 de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día 20 del mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.
b) Si la notificación de este Acuerdo se realiza entre los días 16 y último de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día cinco del segundo mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.”
Proceso electoral asociado:
Elecciones a Cortes Generales 2016
Descriptores de materia:
MULTAS Y SANCIONES
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