Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León
Versión vigente desde 20/09/2014
PREÁMBULO
La tradición concejil y municipal de León y Castilla surgió durante la repoblación que se llevó a cabo en los territorios situados al norte y sur del río Duero durante los siglos IX al XII. Aquellas comunidades locales de hombres libres, adoptaron el principio democrático de autogobierno para sus pueblos y aldeas por medio de asambleas de vecinos conocidas por Concejo Abierto, fórmula que, pasando los tiempos, no sólo perduraría en los pequeños núcleos de población, sino que sería la célula viva que impulsó, a partir del siglo XI, el nacimiento de los grandes concejos y municipios, cuya importancia no sería superada en los reinos de Castilla y León por ningún señorío de la época.
Esos municipios, solos o asociados en Comunidades de Villa y Tierra, Universidades, etc., forjaron un entramado social al amparo de sus fueros y ordenanzas municipales que hizo posible la aparición de ciudades prósperas con gran actividad económica y mercantil, generando, a la vez, un derecho municipal de Castilla y León, que en el siglo XV se trasladó con toda plenitud a las nuevas tierras de América.
Pero el crecimiento de los municipios y la aparición de minorías sociales dominantes como los caballeros villanos y, posteriormente, las burguesías urbanas, dieron paso a una oligarquía local que, junto al intervencionismo real, erosionaron sus estructuras democráticas. El gobierno realizado por la asamblea de vecinos fue sustituido por el regimiento, que supuso la aparición del Ayuntamiento; después sería la introducción de corregidores, como delegados de la corona en los municipios, luego, la restricción del acceso a los cargos locales, reservados a dichas oligarquías y, por fin, la venta de oficios, cúmulo de circunstancias que supuso el agotamiento de la institución municipal, pero no su extinción.
Con la aparición en el siglo XIX del municipio liberal, se rompió con las añejas estructuras antidemocráticas y privilegiadas, aunque se mantuvo la denominación y el objetivo final de la institución municipal: El gobierno de los pueblos, con un criterio unificador para la generalidad de España, aunque en sus ordenanzas municipales se mantuviese no sólo el principio de autoorganización, sino el diferenciador.
A lo largo de dos siglos, aquellos propósitos iniciales fueron desnaturalizados y desviados, unas veces por presión del caciquismo y otras por la existencia de sistemas políticos autoritarios, que veían en los municipios libres, autónomos y democráticos un escollo insalvable para la gobernabilidad del Estado.
Recuperadas las libertades públicas y promulgada la Constitución de 1978, que reconoció el derecho a la autonomía para la gestión de sus intereses a los municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, se configuró un Estado descentralizado y se posibilitó, en base a tal reconocimiento, la institucionalización, entre otras, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, cuya fidelidad a la tradición de aquellos municipios libres y democráticos que la Carta Magna recupera, inspira la elaboración de esta Ley.
La distribución de competencias que sobre el régimen local contiene la Constitución, se realiza mediante un diferente protagonismo normativo del Estado y de las Comunidades Autónomas, atribuyendo al primero la determinación de las bases de aquél y a las segundas el desarrollo de éstas, conforme se establece en los artículos 148.1.2.ª y 149.1.18.ª de la Carta Magna.
Establecidas las bases del régimen jurídico de la Administración Local por la Ley 7/1985, de 2 de abril, conforme a los principios de autonomía y suficiencia que, al margen de su declaración constitucional, el propio interés local exige, el campo normativo de la Comunidad de Castilla y León aparece delimitado en su Estatuto de Autonomía que lo proyecta sobre las alteraciones de términos municipales y las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales, cuya transferencia autorice la legislación de régimen local.
Estas competencias de desarrollo normativo y ejecución de la legislación estatal básica sobre régimen local se han de ejercer, no obstante, en el marco de lo establecido en el Título IV y artículos 13, 20.2, 32.2, 29 y 30 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, tal y como dispone la Disposición Adicional Primera de la misma.
La presente Ley tiene por objeto no solamente establecer un desarrollo legislativo respetuoso con las reglas básicas, sino que pretende ser un complemento de éstas de cara a conseguir un ordenamiento local integrado que facilite su aplicación a los diversos agentes que intervienen en ella y sirva, al propio tiempo, para la necesaria y deseada racionalización de las Administraciones Públicas Locales.
Con este objetivo, la Ley afronta, en primer lugar, el aspecto relativo a las estructuras municipales, sin duda el más problemático, pues no puede olvidarse que Castilla y León es una Comunidad con una población de derecho algo superior a 2.500.000 habitantes que se distribuye de forma muy desigual a lo largo de su geografía. Esta población que representa aproximadamente el 6,5% de la total del Estado se distribuye en 2.247 municipios que, a su vez, representan el 27,8% del total de municipios de la nación. Por otra parte, del total de municipios en la Comunidad Autónoma sólo 47 -2,09%- disponen de una población de derecho superior a los 5.000 habitantes y el 86,27% cuenta con menos de 1.000 habitantes de los cuales 1.051 no superan los 250.
Los anteriores datos son reveladores de la grave situación municipal en la Comunidad, que se manifiesta, fundamentalmente, a través del gran número de municipios existentes, su dispersión geográfica, y, demográficamente, de escaso tamaño, así como en clara regresión económica y administrativa.
Este declive de una densa y dilatada historia municipal ha convertido a Castilla y León, en el ámbito rural, en un amplio territorio despoblado en el que más que asentarse sobreviven minúsculos núcleos de población con un gradual proceso de disminución y envejecimiento. La mayoría de estos núcleos, aunque conservan su condición de municipios son incapaces, por carecer de medios personales y materiales, de autogobernar sus intereses, resultando inviables desde la perspectiva de una satisfacción racional y moderna de sus propias necesidades colectivas que constituye la justificación formal y material de su existencia institucional.
En resumen, la amplitud de competencias frente a la escasez de recursos, hace estéril el principio constitucional de autonomía municipal al no contar muchas Entidades Locales con otros medios financieros que las ayudas de otras Administraciones Públicas.
Esta realidad conduce a la necesidad de un marco normativo que facilite, promueva y fomente la integración de los municipios inviables en otros de población, territorio y riqueza suficiente para el cumplimiento de sus fines y que, por otra parte, regule las actuaciones planificadas para la consecución de una estructura municipal racional, cuando la iniciativa local falle o el localismo injustificado frustre soluciones racionales de integración.
La supresión de municipios se contempla en la Ley, pues, con una especial atención en el caso de estructuras material y organizativamente inviables.
Sin embargo, la reforma de las estructuras municipales a través de una política de fusiones e incorporaciones no parece que sea posible a corto plazo, entre otros motivos, por la distancia existente entre los núcleos, por la falta de conciencia de las propias comunidades municipales y por su voluntad remisa, cuando no opuesta, a desaparecer como Administraciones Públicas.
Por ello, dado que la racionalización de las estructuras municipales no es solución suficiente para conseguir la eficaz prestación de los servicios que los ciudadanos de los pequeños municipios demandan con voluntad constante de aproximación a los niveles y calidades existentes en el medio urbano, la Ley contempla las Comarcas dentro de su organización territorial a la vez que fomenta las Mancomunidades de Municipios que por su capacidad de acomodación a las distintas necesidades reales, constituye la fórmula idónea para la prestación de determinados servicios, que, sin necesitar un marco organizativo superior, exceden de la capacidad individual de los municipios.
Por otra parte, la deseable descentralización funcional con el acercamiento de la Administración a los vecinos y la conveniencia de la participación de éstos en las decisiones que directamente les interesan conduce a la regulación de las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio en un sentido abierto y flexible que posibilite su creación siempre que exista un substrato material mínimo y una voluntad de autoadministración.
La Ley, además de recuperar para estas entidades su tradicional y consolidada denominación de Entidades Locales menores, realiza una configuración de las mismas con la pretensión de dignificar sus características institucionales, de modo que su existencia constituya un aliciente para los vecinos de los núcleos y para los propios Ayuntamientos.
La ya referida proliferación de pequeños municipios carentes de suficientes medios personales y materiales obliga a considerar y regular determinados regímenes especiales, aunque no se ha estimado propio de la Ley, ni del momento tampoco, establecer normas minuciosas que deben tener posterior expresión en el desarrollo reglamentario.
Tal es el caso del régimen de concejo abierto, de especial importancia y aplicación en nuestra Comunidad, respecto del cual se establecen las reglas básicas cuyo desarrollo se llevará a cabo a la vista de la experiencia que su funcionamiento ponga de relieve. Y con igual carácter se contempla el régimen especial para los municipios con población inferior a 5.000 habitantes, cuyo establecimiento por la Ley se limita a sentar las reglas básicas de futuras normas y acciones concretas, tendentes a la normalización y simplificación de su funcionamiento administrativo.
En respuesta al elevado patrimonio histórico-artístico que existe en la Comunidad, la Ley, sin perjuicio de la protección que le otorga la legislación sectorial, ha estimado oportuno para los municipios que cuenten con un significado patrimonio monumental, el establecimiento de una Comisión que dictamine cuanto se refiera a la conservación, protección y vigilancia del mismo.
Se legitima asimismo un tratamiento preferencial para aquellos municipios de la Comunidad que por estar dotados de servicios de los que carecen otros limítrofes actúan como centros de atracción para los residentes de estos últimos.
La pretensión de la Ley de constituir un marco de desarrollo global del régimen local y el propio principio de seguridad jurídica justifican, por último, la incorporación de la Ley 6/1986, de 6 de junio, Reguladora de las Relaciones entre la Comunidad de Castilla y León y las Entidades Locales al presente texto, lo que se lleva a cabo en el Título IX con las mínimas modificaciones que la experiencia en la aplicación de dicha Ley demandaba.