Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia
Versión vigente desde 01/01/2016
PREÁMBULO
Con la Ley de Administración local de Galicia, apoyada explícitamente en los artículos 2.2, 27.2 y 40 de nuestro Estatuto de autonomía, se intenta hacer frente, de un lado, a la definición del papel que la Comunidad Autónoma misma tiene en relación con las administraciones locales y, de otro, a la muy peculiar organización de los asentamientos urbanos en Galicia, cuya originalidad ha precisado desde siempre un enfoque jurídico adecuado a sus características y al que se han referido desde diferentes perspectivas especialistas de todos los campos del saber.
El cumplimiento escrupuloso de este compromiso será el único parámetro que nos ha de servir para medir el éxito del empeño perseguido, cuyo horizonte será «la defensa de la identidad de Galicia y de sus intereses y la promoción de la solidaridad entre todos cuantos integran el pueblo gallego», según hermosa expresión utilizada por nuestro Estatuto de autonomía.
El Estado de las autonomías propicia e incluso fomenta respuestas originales a problemas originales y así, sabiamente, ha configurado en gran medida a la Administración local como un espacio típico de la acción legislativa de las comunidades autónomas, sin reservar al Estado más que la aprobación de unas bases que tratan de dotar de una mínima unidad a la fábrica general de nuestras administraciones dejando el resto a la acción de los poderes autónomos para que, respetando estas reglas básicas, concluyan el dibujo de la manera que juzguen más conveniente a la evolución histórica y características del asentamiento poblacional que les son propias.
Es así como las Cortes Generales aprobaron la legislación básica de régimen local, con explícito apoyo en el contenido del artículo 149.1.18º de la Constitución, correspondiendo, a partir de ahí, al Parlamento de Galicia configurar el significado, el papel, el sentido mismo, en definitiva, de nuestras seculares administraciones locales.
Dentro de este marco legislativo se ha elaborado la Ley de Administración local de Galicia, cuyo objetivo primordial es regular las peculiaridades que en el ámbito local se dan en nuestra Comunidad Autónoma.
En general, todo el texto de la ley ha procurado ajustarse a la sistemática de la ley básica del Estado, desarrollándose aquellos aspectos que, por su contenido, así lo requerían.
Se regulan en el presente texto las entidades locales que la legislación básica del Estado especifica como entes locales territoriales, el municipio y la provincia. Se dota a la parroquia rural, de larga tradición en el campo gallego, verdadera trama celular de la vida local de nuestro pueblo y su auténtica seña de identidad, de la condición de ente local de carácter territorial, dejando la regulación de su organización, funcionamiento y competencias a una ley posterior del Parlamento de Galicia. A partir de ahí, se diseñan, con nuevos perfiles, las demás entidades locales, fomentándose, por ejemplo, las mancomunidades de municipios, los consorcios locales, que son dotados del carácter de entidades locales institucionales, colmándose así el vacío legal existente en la materia, y las áreas metropolitanas, que deberán hacer frente a las nuevas exigencias de servicios públicos demandados por los ciudadanos con organizaciones fuertes y dotadas de los medios necesarios.
El municipio constituye el nivel básico y esencial de la organización territorial de Galicia, regulándose en la presente ley sus elementos esenciales, de entre los cuales destaca, por la problemática que lleva aparejada, el territorio. La opinión unánime, en este momento, es que el número de municipios españoles no es, precisamente, pequeño, por lo que su aumento no parece lo más deseable, sobre todo si tenemos en cuenta que, en principio, los pequeños municipios, con escasa población e insuficientes medios económicos, difícilmente pueden atender las exigencias que requiere la prestación de los servicios públicos. Por ello esta ley pretende lograr fórmulas adecuadas que, sin adoptar medidas drásticas, dificulten la creación de nuevos municipios independientes, favoreciendo, por contra, el asociacionismo municipal, ya que la experiencia ha demostrado que las mancomunidades de municipios o los consorcios locales, infrautilizados en el territorio gallego, gestionan con menor coste y mayor efectividad las competencias locales, especialmente en el caso de los pequeños municipios.
En cuanto a la provincia, y sin merma de su autonomía, sino más bien todo lo contrario, reforzando sus competencias, la presente ley pretende que se concierten sus atribuciones con las propias de la Comunidad Autónoma, y ello para hacer realidad el mandato constitucional que postula la eficacia del aparato administrativo.
Se potencia, si cabe, la competencia especial que tienen las diputaciones provinciales, consistente en «asegurar el acceso de la población al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal», pudiendo, incluso, sustituir al municipio en la prestación de los mismos y debiendo hacerlo con la aprobación del Plan provincial de obras y servicios. Además, en el marco de la propuesta de Administración única y del principio de subsidiariedad, están llamadas a desempeñar un papel cada vez más importante en el conjunto del sector público ya que, por su experiencia y cercanía al ciudadano, pueden prestar mejor los servicios que éste demanda.
Respecto a la comarca, una vez que el Plan de desarrollo comarcal, que tuvo su origen en el acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 19 de diciembre de 1990, está consolidado, tanto en su estructura como en su inserción social, la Ley de desarrollo comarcal reguló lo que era un modelo experimental de planificación e intervención en el territorio. La presente ley, siguiendo las disposiciones contenidas en la misma, elude la configuración de las comarcas como entidades locales de carácter territorial, de modo que éstas carecerán, por ahora, en Galicia, de personalidad jurídica diferenciada, toda vez que el coste económico y la duplicidad de funciones que ello supondría, así como la experiencia de otras comunidades autónomas, recomiendan retrasar la creación de nuevas administraciones públicas en nuestro país.
Preocupación especial del texto legal ha sido la prestación de servicios públicos a los vecinos, único contraste y la más autorizada prueba del examen a que pueden y deben ser sometidas las administraciones públicas por los ciudadanos, que no ven en ellas, y con razón, más que instrumentos destinados a hacer la vida en colectividad más feliz y fructífera. Es por todo ello por lo que, desde la perspectiva organizativa, se pretende mejorar la calidad de estos servicios, señalándose niveles homogéneos de prestación y alternativas que pueden darse cuando los municipios no presten estos servicios mínimos de acuerdo con la homogeneidad y los niveles mínimos establecidos. La ley se apoya en las provincias para garantizar, dentro de sus posibilidades, la prestación de los servicios mínimos por los municipios.
Asimismo, se regulan, con carácter casi reglamentario, las áreas metropolitanas, las mancomunidades de municipios y los consorcios locales, ya que la realidad ha demostrado que estos entes asociativos, por su voluntariedad y capacidad de acomodación a las distintas necesidades reales, constituyen la fórmula idónea para la prestación de determinados servicios que, sin precisar un marco organizativo superior, exceden de la capacidad individual de los municipios.
Por otra parte, la deseable descentralización funcional, con el acercamiento de la Administración a los ciudadanos y la conveniencia de la participación de éstos en las decisiones que directamente les afectan, conduce a una regulación abierta y flexible de las entidades locales menores que posibilite su creación, siempre que se acredite la posesión de recursos suficientes y su constitución no suponga una notable disminución de la capacidad económica del municipio.
En el marco de la propuesta de Administración única, como intento de adecuar la estructura administrativa del Estado, en su conjunto, a la realidad de un Estado compuesto, y entendiendo que el modelo propuesto no se completaría si no se produjese un paralelo proceso de descentralización de competencias de la Administración autonómica hacia los ayuntamientos y las diputaciones, en todos aquellos servicios en que su prestación por estos entes redunde en un mejor servicio al ciudadano, la presente ley supone no sólo un reforzamiento de las competencias propias de las entidades locales, sino, lo que es más importante y está en armonía con las últimas demandas de los representantes locales, que se regulan las figuras de la transferencia, delegación y encomienda de gestión, figura aquélla -la de transferencia- inédita en nuestra tradición y que está llamada a desempeñar un importante papel en la tarea de reforzar el peso de las administraciones locales en el conjunto del sector público.
En lo que respecta a las relaciones entre la Administración autonómica y la Administración local, se consideran por la presente ley a partir del reconocimiento constitucional y estatutario del principio de autonomía de los entes locales.
Derogados los antiguos instrumentos de tutela, éstos son sustituidos por dos nuevos principios, que presidirán todo el entramado de relaciones interadministrativas: la cooperación y la coordinación. Era necesario, por tanto, que la presente ley regulase la aplicación y desarrollo de los mismos.
Tanto la cooperación como la coordinación se orientan a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, aunque sin alterar, en ninguno de los casos, la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación. La voluntariedad caracterizará a la cooperación, por ello se constituye en el instrumento fundamental de colaboración entre instituciones implicadas en la satisfacción de fines de interés general, deber jurídico de todas y cada una de las administraciones públicas, a través de la constitución de consorcios locales o la suscripción de los convenios de cooperación que se estimen precisos. Sólo cuando su aplicación resulte «manifiestamente inadecuada por razón de las características de la tarea pública de que se trate», se pondrá en marcha la facultad, que la presente ley otorga al Consello de la Xunta de Galicia, de coordinar la actividad de las administraciones locales en el ejercicio de sus competencias.
La Ley de Administración local de Galicia se completa, finalmente, con una regulación de todos los aspectos comunes a las entidades locales que integran el bloque del ordenamiento jurídico local.
Para el cumplimiento de estos fines y objetivos la presente ley se estructura en un título preliminar y ocho títulos, divididos en capítulos y secciones y, en alguna ocasión, en subsecciones.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2º del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su presidente, promulgo en nombre del Rey, la Ley Administración local de Galicia.