Ley 9/2009, de 22 de diciembre, reguladora de los Concejos Abiertos
Versión vigente desde 18/12/2014
PREÁMBULO
I
El régimen de Concejo abierto es una forma organizativa de democracia directa de que disfrutan determinadas entidades locales, diferente al régimen de democracia representativa propio de los Ayuntamientos. En efecto, la Asamblea, integrada por todos los electores del municipio, ejerce las funciones que corresponden al Pleno del Ayuntamiento en los municipios de régimen común. Se trata de una fórmula organizativa de honda tradición en España aplicada, por obvias razones, en pequeñas comunidades rurales. El Estatuto municipal de 1924, en coherencia con su inspiración populista y romántica del municipio, lo consideró la forma más plena de democracia pura. Su pretensión de generalizar el régimen de Concejo abierto en los municipios de hasta 500 habitantes, extendiéndolo a los de 500 a 1.000 habitantes mediante un sistema de turnos rotatorio de los electores para su integración como concejales, no tuvo aplicación alguna, quedando limitado a los municipios en que existía una tradición en tal sentido. La efímera Ley municipal republicana de 1935 mantuvo su aplicación a los municipios cuya población no excediese de 500 habitantes, mientras que, en 1955, la legislación franquista de régimen local lo volvió a limitar a los municipios que lo tuvieran de forma tradicional, admitiendo que, mediante el régimen de Carta, pudiera transformarse el Concejo abierto en Ayuntamiento o a la inversa.
Tras la transición democrática, la Ley de Elecciones locales de 1978 lo entendió aplicable a los municipios de menos de 25 residentes, además de aquellos que por tradición lo tenían adoptado. Y la Constitución de 1978, en su artículo 140, dispuso que «la ley regulará las condiciones en que proceda el régimen de concejo abierto».
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, extendió inesperadamente la aplicación de este régimen especial a los municipios con menos de 100 habitantes, a aquellos otros en que resultase aconsejable para la mejor gestión de los intereses municipales, además de a los que lo tuvieran por tradición. Posteriormente, en el marco de estas previsiones básicas estatales, la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, contempló un desarrollo normativo de este régimen especial de Concejo abierto, en relación con la posibilidad de representación y la existencia de órganos complementarios (Tenientes de Alcalde, Comisiones) que permitieran un mejor funcionamiento de ese régimen especial.
II
La imposición de la extensión del régimen de Concejo abierto no solo a los pequeños municipios que tradicionalmente se regían por él, sino también a todos los municipios de menos de 100 habitantes ha supuesto el progresivo incremento del número de municipios acogidos a ese régimen especial, aun sin tradición alguna que justificara su utilización.
Esta situación se ha dado claramente en el caso de Aragón. Antes de la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, existían en Aragón diez municipios en régimen de Concejo abierto: seis en la provincia de Zaragoza (Anento, Bagüés, Longás, Oseja, Purujosa y Cerveruela), cuatro en la provincia de Teruel (Allueva, Bea, Salcedillo y El Vallecillo) y ninguno en la provincia de Huesca. A partir de 1985, como consecuencia de la despoblación rural, el régimen de Concejo abierto se ha tenido que aplicar a un número creciente de municipios, con tendencia a aumentar en cada nueva convocatoria de elecciones locales, hasta llegar en 2007 a ciento cuarenta y tres municipios, pudiéndose aventurar que esta tendencia ha de continuar y que, por tanto, cada vez más municipios aragoneses pueden perder su actual sistema de gobierno representativo para regirse por el sistema de democracia directa o asamblearia, aunque carezcan de tradición alguna en este sentido.
III
A pesar del entusiasmo que el régimen de Concejo abierto ha suscitado entre ciertos autores, apoyados en consideraciones filosóficas que, sin embargo, mitifican y soslayan la realidad de su aplicación histórica, tras la extensión de este régimen por la Ley 7/1985, de 2 de abril, parte de la doctrina científica planteó enseguida dudas razonables sobre la operatividad y oportunidad de esta medida, pues, fuera del ámbito de las pequeñas comunidades de carácter rural, parece más adecuado modernamente para la mejor gestión de los intereses municipales el régimen de Ayuntamiento, ligado a la democracia representativa. En la práctica, el régimen de Concejo abierto plantea notables dificultades específicas: no es fácil obtener el quórum de asistencia necesario para la correcta constitución y adopción de acuerdos de la Asamblea vecinal, dada la falta de residencia real en el municipio de algunos de sus miembros; la soledad del Alcalde, único cargo electivo, sin posibilidad de contar con colaboradores democráticamente legitimados; la dificultad de debatir directamente en una Asamblea cuestiones de determinada complejidad técnica o legal.
IV
El Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, dispone en su artículo 82.2: «Se establecerán por ley de la Comunidad Autónoma los requisitos para la aplicación del régimen de Concejo abierto». Este precepto estatutario permite que Aragón establezca, mediante una norma con rango de ley, unos requisitos distintos de los previstos en la normativa estatal básica de régimen local.
La interpretación integradora de dicho nuevo título competencial lleva a considerar que esa regulación diferenciada y específica para Aragón es posible por diversas razones. Por una parte, el artículo 140 de la Constitución dispone que «la ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen de concejo abierto». Se trata de una reserva de ley singular, que no prejuzga si el legislador debe ser el estatal o puede serlo el autonómico, no habiendo inconveniente alguno para que esa reserva sea cubierta por ley de la Comunidad Autónoma. En la Constitución no se determinan las condiciones para aplicar este régimen especial, atribuyendo al legislador ordinario establecer los requisitos para su aplicación. Ha de subrayarse que la reducción de las entidades locales a las que se aplique el régimen de Concejo abierto no supone, en modo alguno, negar la participación de los vecinos en el gobierno y administración de los intereses de la respectiva comunidad vecinal, sino encauzarla a través de la fórmula general del gobierno representativo.
Por otra parte, en cuanto a la legislación electoral, el artículo 179 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General dispone: «1. Cada término municipal constituye una circunscripción en la que se elige el número de concejales que resulte de la aplicación de la siguiente escala: hasta 250 residentes, 5 concejales [...]2. La escala prevista en el párrafo anterior no se aplica a los municipios que, de acuerdo con la legislación sobre régimen local funcionan en régimen de concejo abierto. En estos municipios los electores eligen directamente al Alcalde por sistema mayoritario». En consecuencia, la previsión de la ley electoral sobre elección de concejales no se aplica a los municipios que «de acuerdo con la legislación sobre régimen local» funcionan en Concejo abierto, sin que se exija que esa legislación sea estatal.
Debe concluirse que el apoderamiento competencial expreso del artículo 82 del Estatuto de Autonomía de Aragón permite a la Comunidad Autónoma, mediante norma de rango legal, adaptar a sus peculiaridades territoriales la aplicación del régimen de Concejo abierto, desplazando, dado su rango, la normativa estatal, como ha admitido la jurisprudencia constitucional, a condición de que exista previsión estatutaria suficiente (STC 214/1989, de 21 de diciembre, y 109/1998, de 21 de mayo).
V
En la actualidad, el régimen de Concejo abierto se aplica ya a un veinte por ciento de los municipios aragoneses (a 143 de los 731 existentes), y ese porcentaje se incrementará si no se modifican las actuales condiciones de aplicación. En efecto, la complejidad y requerimientos técnicos y legales de la mayor parte de los asuntos locales hacen que el sistema de Concejo abierto no sea actualmente adecuado para el gobierno y administración de muchos municipios, particularmente de aquellos que carecen de tradición histórica en ese sentido. De ahí que la presente ley reduzca la aplicación del régimen de Concejo abierto a los municipios de menos de 40 habitantes o que tengan tradición anterior a 1985 en su utilización. Su finalidad no es otra que limitar el número de municipios con este régimen especial a los de menor población, estabilizando su número cara al futuro y garantizando que los municipios que tengan en torno a los 100 habitantes puedan mantener su gobierno representativo aunque en un futuro disminuya su población.
Establecidos por la presente ley los nuevos requisitos del régimen de Concejo abierto, los municipios que tengan entre 40 y 100 habitantes no estarán obligados a sujetarse a dicho régimen especial -salvo acuerdo en contrario-, siéndoles de aplicación el sistema de elección de cinco concejales previsto para los municipios de población inferior a 250 habitantes por la legislación electoral, en sus propios términos.
Al aplicarse esta norma a partir de la próxima convocatoria de elecciones locales, existe un margen de tiempo suficiente para que en la aplicación de esta modificación puedan tenerse en cuenta la participación y la peculiar posición de cada municipio afectado, dejando abierta la posibilidad de que, en casos justificados, un municipio de 40 habitantes o más pueda optar por mantener el régimen de Concejo abierto, con total respeto a su autonomía municipal. Lo que pretende esta Ley no es imponer a los municipios un nuevo régimen de gobierno, sino dar respuesta a los problemas que les plantea el régimen de Concejo abierto para su funcionamiento y ofrecerles la posibilidad alternativa de que puedan regirse por el sistema de democracia representativa.
VI
Una de las mayores contradicciones de la regulación del régimen de Concejo abierto tras la Ley 7/1985, de 2 de abril, es la admisión del sistema de representación de los miembros de la Asamblea. Por paradójico que pueda parecer, el artículo 111.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, admite que un vecino pueda asumir la representación de hasta un tercio de los miembros de la Asamblea vecinal, previsión que permite que tres electores asuman la representación de todos los demás electores. Admitir esta posibilidad supone, en la práctica, transformar el sistema de democracia directa en otro de democracia representativa, sin las debidas garantías de transparencia, lo que resulta paradójico y contradictorio con las bondades atribuidas al régimen de Concejo abierto. Admitir esa posibilidad supone presumir -presunción que los hechos confirman- que pueda existir un serio problema de inasistencia a las sesiones de la Asamblea, lo que explica que se rompa el principio general de nuestro Derecho local de que tanto el voto de los electores como el voto de los concejales es personal e indelegable.
Por coherencia con el modelo de Concejo abierto, el artículo 53.1 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, redujo de forma importante esa posibilidad de representación, limitándola al disponer que «cada vecino sólo podrá asumir la representación de otros dos miembros». La contradicción interna que supone permitir la representación cuando se ensalza la democracia directa ha hecho que de nuevo se haya efectuado una reflexión sobre este tema. En definitiva, estudiada la realidad de los municipios afectados, la ley opta por mantener la posibilidad de representación para facilitar que se alcance el quórum necesario para la constitución válida de la Asamblea y para la adopción de acuerdos.
VII
En la línea marcada por la Ley 7/1999, de 9 de abril, la presente Ley regula la organización y funcionamiento de los Concejos abiertos. Prevé la posibilidad de designar Tenientes de Alcalde, que eviten el vacío institucional que pudiera provocar la vacante, ausencia o enfermedad del Alcalde; permite la designación por la Asamblea de una Comisión informativa que pueda asistir al Alcalde en la preparación de las propuestas de acuerdo que hayan de elevarse a aprobación de la Asamblea; y considera obligatoria la existencia de una Comisión de Cuentas, que dé más transparencia y control a la gestión económica municipal, aunque su composición no responda a criterios de pluralismo político ante la inexistencia de concejales.
En cuanto a las reglas de funcionamiento, se recogen unas normas esenciales referidas al lugar y convocatoria de las sesiones de la Asamblea; a la periodicidad de su celebración y requisitos para su válida constitución, y al desarrollo de las mismas. Finalmente se hace referencia al desempeño de las funciones públicas necesarias, previendo la posibilidad de exención y la cooperación de la comarca.
VIII
Por coherencia con todo lo expuesto, el límite de 40 habitantes será también el aplicable a las entidades locales menores que habrán de sujetarse -salvo acuerdo en contrario- al régimen de Concejo abierto. Ello no plantea problema competencial alguno, teniendo en cuenta la remisión que efectúa el artículo 199 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General a la legislación de las Comunidades autónomas para establecer el régimen electoral de los órganos de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio.