Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears
Versión vigente desde 23/06/2018
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La entrada en vigor de la Ley de bases del régimen local de 1985, al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución de 1978, supuso una nueva concepción de la Administración local.
Veinte años más tarde surge la necesidad de profundizar dentro de esta nueva concepción, que permite hacer realidad institucional el principio de la autonomía local, consagrado en los artículos 137 y 140 a 142 de la Constitución y en la Carta europea de la autonomía local, y en el que se fundamenta el régimen local español. No es suficiente garantizar un mero concepto formal de autonomía local, sino que es preciso alcanzar una auténtica autonomía material, mediante la garantía del ejercicio efectivo de las competencias legalmente atribuidas a los ayuntamientos.
Diversas comunidades autónomas acometieron muy tempranamente el despliegue de la llamada legislación básica de régimen local, sobre el texto de la Ley de bases de 1985 y del texto refundido de 1986. Después de los primeros años de iniciativas legislativas, el Gobierno de la comunidad autónoma de las Illes Balears ha querido elaborar un proyecto de ley municipal y de régimen local, dentro de este contexto, pero en una perspectiva temporal más reposada, susceptible de recoger las últimas novedades tanto en el orden de las ideas como en el aspecto legislativo y jurisprudencial.
Surge así un nuevo texto normativo para la comunidad autónoma de las Illes Balears, fruto de la reflexión y de la experiencia propias, encaminado a dar respuesta a las necesidades actuales de nuestras islas, cuya singularidad geográfica y humana es innegable.
El municipio constituye el nivel local básico y esencial de la organización territorial en las Illes Balears que permite hacer más efectiva la participación de la ciudadanía en la adopción de las decisiones públicas que la afectan más directamente, así como gestionar con menor coste y mayor efectividad las competencias locales.
La filosofía de esta nueva ley balear se asienta en diferentes pilares. En primer lugar, en la búsqueda del fortalecimiento de la institución municipal, tanto en su actuación gestora, como en su participación pública en beneficio de la calidad de vida de la comunidad que representa. En segundo lugar, en la necesidad de regular los aspectos participativos de la vecindad y de sus representantes a través de los cauces organizativos más modernos. Un tercero objetivo es, por otro lado, el de prevenir el minifundismo municipal y la consiguiente disminución de la capacidad de gestión en este primer nivel de la Administración pública, así como la merma injustificada de los recursos de los ayuntamientos para hacer frente a sus competencias municipales. Finalmente, un reto importante es la voluntad de simplificar la función pública, mediante la asimilación progresiva del funcionariado local al funcionariado autonómico, abriéndole de esta manera nuevas perspectivas de carrera y posibilitándole una mayor eficacia práctica en sus funciones.
Con la Sentencia núm. 214/1989, del Tribunal Constitucional, por la que fue anulado el precepto que preestablecía la jerarquía de fuentes en materia local, surge una de las novedades más sugestivas, que es la consolidación definitiva del concepto de «básico» y, en consecuencia, ya sólo pueden considerarse como normas básicas las normas estatales de régimen local que hayan sido calificadas como tales.
En virtud de esta nueva doctrina jurisprudencial se libera un amplio espacio normativo en las comunidades autónomas, que pueden legislar libremente sobre diferentes materias contenidas en los textos estatales, puesto que éstos adquieren un carácter de mera supletoriedad.
El Estado, a partir de esta sentencia, ha asumido esta situación puesto que, con posterioridad a la misma, se ha limitado a establecer el carácter básico de algunos contados preceptos de la nueva normativa que afecte de alguna manera al régimen local. Y aunque la competencia estatal en muchas materias sigue siendo exclusiva, en otras ha quedado constitucionalmente limitada a la fijación de las bases, de forma que a las comunidades autónomas les corresponda el desarrollo legislativo.
Ello determina la aplicación de diferentes criterios en cada una de las materias locales: régimen organizativo, actividades, servicios, función pública, contratos, hacienda local, etc., en función de las respectivas competencias.
La normativa estatal básica que tiene que tenerse en cuenta es, fundamentalmente, la recogida en la Ley de bases de régimen local de 1985, el texto refundido de 1986 y la Ley de haciendas locales de 5 de marzo de 2004, así como sus modificaciones. Ha sido objeto, asimismo, de especial atención la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, no sólo porque introduce modificaciones en la Ley de bases, sino también en cuanto establece un régimen especial para las grandes ciudades, entre las cuales está incluida Palma de Mallorca, cuya voluntad de tener una ley de capitalidad propia es bien conocida.
Respecto de la competencia autonómica, los artículos 10 a 17 del Estatuto de Autonomía delimitan las materias en que la comunidad autónoma tiene la competencia exclusiva, así como aquellas otras materias en las que le corresponde el desarrollo legislativo y la función ejecutiva. De acuerdo con el artículo 148.1.2 de la Constitución, el artículo 11.2 del Estatuto de Autonomía determina que, en el marco de la legislación básica del Estado, corresponde a la comunidad autónoma de las Illes Balears el desarrollo legislativo y la ejecución de la materia de régimen local.
La competencia de nuestra comunidad autónoma es, por lo tanto, doble: legislativa, en materia de organización y de régimen jurídico de los entes locales, y ejecutiva, mediante funciones de coordinación de la actividad de los mismos.
El título de «Ley municipal y de régimen local de las Illes Balears» se estima apropiado para una futura ley autonómica de las Illes Balears teniendo en cuenta su ámbito de aplicación, fruto de la peculiar organización territorial de nuestras islas: por una parte, están los municipios y sus ayuntamientos y, por otra, el resto de entidades locales, entre las cuales se encuentran los consejos.
El carácter dual de los consejos ha determinado que se rijan por una regulación paralela: una ley especial en atención a sus aspectos político-organizativos, que no es aconsejable reproducir en esta ley. Pero también la ley propia municipal, para regular el régimen jurídico de su funcionamiento y de su actividad, que ha de ser el mismo que el de los municipios. De ahí, es lógico que la futura ley sea doblemente municipal y de régimen local, por el dispar abanico de destinatarios que comprende.
En el título preliminar se incluyen los principios informadores del régimen local. Interesa destacar el carácter representativo de la colectividad local, consecuencia de la legitimidad democrática directa de los municipios. Estamos ante una representatividad objetiva, por cuanto el municipio representa en forma necesaria a toda la vecindad, independientemente de su voluntad o del sentido de su voto. Las consecuencias de esta representatividad objetiva se proyectan de manera natural a través de las competencias atribuidas a los ayuntamientos, no sólo en el ejercicio del autogobierno, sino también de cara al exterior, canalizando el derecho de participación de esta colectividad en las decisiones que le afecten.
El título I hace lógica mención a los consejos, de los que ya se ha indicado el doble carácter de entidad local y a la vez con personalidad autonómica. Como consecuencia de ello están sometidos, por un lado, a una ley especial que regula sus aspectos político-organizativos y, por otro lado, regidos por esta ley municipal en cuanto a su actividad y funcionamiento.
Los municipios, por su parte, recogidos en el título II, resultan enormemente fortalecidos como entidad política y administrativa, en la medida que se potencia su capacidad de gestión y, con ello, su capacidad de incidir en el entorno económico y social para promover el bienestar de su vecindad.
Se regulan los elementos identificativos del municipio, los supuestos de alteración de términos municipales y la creación de nuevos municipios; al tiempo que se establece la obligación de prestar servicios básicos en todos los núcleos tradicionales determinados por los municipios. Todo ello, como se ha dicho, con la finalidad de garantizar el ejercicio de las competencias obligatorias con la suficiencia de recursos financieros y evitar el empobrecimiento de la capacidad de gestión de la Administración local. De ahí la voluntad novedosa del Gobierno de las Illes Balears de contribuir en el sostenimiento económico de los municipios históricamente más pequeños, sufragando la dedicación exclusiva de los alcaldes y de las alcaldesas cuando sea necesario.
Finalmente, debe hacerse una referencia a la posibilidad de establecer regímenes especiales en determinados municipios, y una mención especial al municipio de la capital, Palma de Mallorca, que ya fue objeto de una propuesta de Carta municipal aprobada unánimemente por su ayuntamiento en julio de 2000.
El título III está dedicado a los demás entes locales. Así, se refiere a las mancomunidades de municipios, incorporando los principios informadores y las normas esenciales de su regulación; a los consorcios, como forma frecuente del asociacionismo municipal con otras administraciones públicas; a las entidades locales menores y a las áreas metropolitanas. Además, también se favorecen los mecanismos de descentralización y desconcentración, con figuras como las juntas de vecindad, los distritos y las delegaciones territoriales, así como los mecanismos de participación ciudadana en la vida pública.
El título IV, que se ocupa de las relaciones interadministrativas, trata de incorporar cualquier tipo de relaciones entre las distintas administraciones públicas implicadas en la vida municipal, tanto las que afectan a la titularidad y el ejercicio de las competencias, como las de las diferentes modalidades de control que todavía subsisten, si bien con un matiz muy diferente que el de la antigua tutela administrativa.
El título V recoge disposiciones comunes a todas las entidades locales con cierta minuciosidad: el estatuto de los miembros de las corporaciones locales, el régimen de funcionamiento de sus órganos colegiados, la regulación de sus actos y acuerdos, así como la información y participación ciudadana en la vida local. Se reproduce así la normativa básica, pero se respeta la autonomía municipal y la potestad de autoorganización de cada corporación, plasmada generalmente en el propio reglamento orgánico, donde se establecen las peculiaridades organizativas y de funcionamiento que cada entidad local estime necesarias.
Aunque el título VI, dedicado a los bienes municipales, está sujeto estrechamente al marco de la legislación estatal, se incluye la normativa básica estatal complementada en aquellas materias que requieren un tratamiento con rango legal. Se regula así lo relativo a la clasificación de los bienes y derechos, la alteración de su calificación jurídica, la adquisición, la enajenación y el gravamen de los bienes, la permuta de bienes patrimoniales, la cesión gratuita y las aportaciones directas. Finalmente hay un capítulo especial dedicado al aprovechamiento de los bienes y a su tutela.
La regulación de las obras, los servicios y las actividades económicas de las entidades locales aparece en el título VII. Se precisan el concepto y las clases de obra pública, se regula la dualidad de las actividades y de los servicios públicos municipales y se fijan unas normas generales sobre el establecimiento de los servicios públicos y las diferentes modalidades de gestión directa e indirecta. Entre las primeras se menciona a la entidad pública empresarial incorporada por la Ley de modernización y, entre las segundas, se alude a las figuras del arrendamiento y de las fundaciones.
En lo que concierne a la iniciativa pública local en materia económica, se recogen los requisitos para su ejercicio.
Otro título, el VIII, se dedica a la intervención administrativa en la actividad privada, con referencia en primer término a la acción de fomento, tanto en lo referido a las subvenciones como a la acción concertada, y se establecen después las modalidades de intervención, las clases de autorizaciones y licencias, los distintos tipos de infracciones y las sanciones por incumplimiento en defecto de normativa sectorial específica.
Reducido es el margen de movimiento que permite la Ley estatal de contratos de las administraciones públicas al legislador autonómico, a cuya materia se dedica el título IX; pero este margen es suficiente como para que se puedan introducir algunas singularidades aconsejadas por la práctica de los servicios municipales.
En el título X, dedicado al personal de los entes locales, la primera característica de la regulación que se propone es la unificación esencial del régimen jurídico de la función pública autonómica y local, en un ejercicio de simplificación y de aproximación de cuerpos y escalas. Ello comporta la aplicación al funcionariado local de la Ley balear de la función pública en bloque, con las especialidades indispensables, como respuesta a la voluntad de acercamiento de las dos funciones públicas de la comunidad balear, que implica la apertura de nuevas perspectivas de carrera a partir de la asimilación progresiva del funcionariado local y autonómico. Con una intención de austeridad, se incorporan sólo las previsiones legales que requieren una imposición normativa con rango de ley y se formulan los preceptos en forma de principios generales, de forma que el texto pueda resistir mejor el tiempo y los cambios de contexto en los cuales la norma debe aplicarse. Se ha estimado que la regulación con rango de ley debe limitarse a las materias que estrictamente requieren tal rango. La restante normativa puede desplegarse reglamentariamente y por medio de convenios o de acuerdos sindicales.
El título XI atiende las haciendas locales. Aunque esta materia corresponde a la competencia exclusiva del Estado, en materia tributaria, actuación presupuestaria, contable y de fiscalización, la ley autonómica puede incidir en la garantía de los principios de suficiencia financiera, en la autonomía local y en el principio de participación municipal en la toma de decisiones en esta materia.
Tenemos que añadir otro aspecto en este campo normativo, que es el que se refiere a la tutela financiera de los entes locales, tutela que por mandato del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears corresponde también a la comunidad autónoma.
Consecuencia de lo expuesto es haber centrado la regulación autonómica de las haciendas locales en la regulación de la participación local en los ingresos de la comunidad autónoma, participación constitucionalmente garantizada y ejercida mediante los fondos autonómicos de cooperación. Debe destacarse el Fondo de cooperación local, anual e incondicionado, junto con otros fondos finalistas destinados a la financiación estable de infraestructuras y servicios singulares, con carácter a menudo plurienal, para permitir a los municipios programar su propia actividad y asumir las cargas financieras de las obras y de los servicios de su competencia.