Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana
Versión vigente desde 01/01/2019
PREÁMBULO
I
La Constitución Española de 1978 regula el marco competencial en materia de régimen local desde una perspectiva bifronte. Por un lado, el artículo 149.1.18.ª atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, deben garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas; por otro lado, el artículo 148.1.2.ª afirma que las comunidades autónomas podrán asumir competencias en las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio, así como, en general, las funciones que correspondan a la administración del Estado sobre las corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local.
En ejecución de sus competencias el Estado dictó la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, norma que posteriormente fue desarrollada legal y reglamentariamente, configurando de esta forma los aspectos esenciales del régimen local en España.
Con referencia a los títulos competenciales que afectan a la materia objeto de la regulación propuesta, en el marco autonómico valenciano el artículo 49.1.8.ª del Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana, -según redacción dada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril-, atribuye a la Generalitat competencias en materia de «Régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española. Alteraciones de los términos municipales y topónimos».
La citada modificación estatutaria llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2006 ha supuesto la creación de un título, el VIII, dedicado íntegramente a la administración local, estableciendo su artículo 64.1 la obligación de aprobar una Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana en el ejercicio de la iniciativa legislativa recogida en el artículo 26 del Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana.
Por lo tanto, de acuerdo con el reparto constitucional de competencias actualmente existente, la Generalitat tiene competencia exclusiva en régimen local en el marco del imprescindible respeto a las normas básicas dictadas por el Estado, siendo por otra parte una obligación estatutaria la necesidad de dictar una ley de régimen local de la Comunitat Valenciana.
II
La presente ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana cumple con el citado mandato estatutario y configura un modelo de administración local basado en una serie de principios recogidos en dicha norma, en la Constitución Española de 1978 y en la Carta Europea de la Autonomía Local. El principio de autonomía, consagrado en el artículo 137 de la Constitución y en el 63 del Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana constituye el eje en torno al cual se configura el régimen local valenciano. Este principio se potencia a lo largo del texto legal mediante una regulación normativa que deja un amplio margen de actuación a la potestad de autoorganización de los entes locales de la Comunitat Valenciana.
Otros principios que inspiran esta norma, recogidos en el Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana, tienen por objeto garantizar la mejor prestación de los servicios a los ciudadanos, son, por un lado, el principio de subsidiariedad y por otro, dada la diversa realidad del mapa local de la Comunitat Valenciana, el principio de la diferenciación, basado en la existencia de entidades locales de muy distinta naturaleza, tamaño y capacidad económica y de gestión. Finalmente, el texto legal contempla y desarrolla los principios de descentralización administrativa y de suficiencia financiera de los Entes Locales, presentes, asimismo, en la Carta Europea de la Autonomía Local, en la Constitución Española y en el Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana.
En desarrollo de estos principios y de acuerdo con la normativa expuesta se ha elaborado la presente ley en el marco de la Comisión Mixta de Cooperación entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias. Se trata de una ley cuyo objeto prioritario es completar el modelo de régimen local establecido en la legislación básica estatal adaptándolo a la realidad y a las características propias del régimen local valenciano, cubriendo de esta forma los vacíos legales existentes hasta la fecha en el ámbito normativo local.
La ley parte de la premisa fundamental de considerar al municipio, entidad local por antonomasia, como entidad de primer nivel, y a las restantes entidades locales como entidades de segundo nivel, que aparte de las competencias o cometidos atribuidos directamente, tienen una actuación de ejecución subsidiaria a los municipios cuándo éstos no puedan ejercitar en todo o en parte las competencias atribuidas.
La regulación del municipio que lleva a cabo el texto legal desarrolla las competencias autonómicas asumidas por el Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana y las previsiones que en este sentido realiza la legislación básica estatal. De esta manera se regula la creación y la supresión de municipios o la alteración de los términos municipales. Por lo que respecta a la organización municipal el régimen local en España parte de la división entre la organización básica de los municipios, común a todos ellos y que es regulada en la legislación estatal, y los órganos complementarios, cuya regulación se deja en manos de las comunidades autónomas. La presente ley prevé un régimen de mínimos mediante la regulación de una serie de órganos como el Consejo Social Municipal, el Consejo Territorial de Participación o el Defensor o Defensora de los Vecinos, permitiendo un amplio margen de actuación en la configuración de su organización complementaria a la capacidad autoorganizativa de cada municipio.
Al objeto de adecuarse al carácter multiforme del mapa local valenciano la Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana contempla la posibilidad de establecer medidas de fomento de las agrupaciones municipales y la existencia de regímenes especiales, destacando como principal novedad en esta ámbito la figura del régimen de gestión compartida, que dispensa a los pequeños municipios acogidos al mismo de la prestación de determinados servicios públicos y configura un modelo simplificado de organización y funcionamiento.
La regulación de la provincia en la presente ley, que parte del artículo 66 del Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana incide especialmente en la función provincial de asistencia y cooperación a los municipios y les otorga un especial protagonismo en los supuestos de aplicación del régimen de gestión compartida.
Con el fin de cubrir el vacío legal existente hasta la fecha, cubierto sólo de modo parcial por la aplicación de la legislación básica estatal, la ley dedica uno de sus títulos a la regulación pormenorizada de las entidades locales menores. A estas entidades se les reconoce su categoría de entidad local con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. La regulación de las mismas que se lleva a cabo persigue los objetivos de mejorar la calidad de vida de los vecinos, mejorar la gestión de los asuntos locales, incrementar la participación ciudadana y proteger determinadas singularidades culturales e históricas existentes en nuestro territorio. Por lo que respecta a las funciones que estas entidades pueden asumir, la ley regula cuáles son las competencias de las mismas y aquellas otras que pueden asumir por delegación del municipio del que dependen. El régimen jurídico de estas entidades se regula en todos sus aspectos, incluyendo los procedimientos de creación y supresión, las normas de organización interna y los procesos electorales de las mismas.
Uno de los aspectos clave del presente texto legal es el fomento de las figuras asociativas municipales, pues se considera que las mismas contribuyen de forma muy efectiva a la mejora en la prestación de los servicios públicos por parte de los entes locales, lo que redunda en una mejora singular de la calidad de vida de los ciudadanos. En este sentido, la ley afronta una regulación minuciosa de las mancomunidades de municipios partiendo de los principios básicos regulados en la normativa estatal. Las mancomunidades son una expresión del derecho de asociación de los municipios y por ello están directamente vinculadas al principio de autonomía local, su establecimiento y regulación se considera esencial para la prestación de servicios y la realización de obras públicas de carácter supramunicipal y para la mejora en la prestación de aquéllos. Asimismo la ley potencia el papel de las mancomunidades de municipios como factores de desarrollo en determinadas zonas, para lo cuál se crea la figura de las mancomunidades de interés preferente destinadas a la reactivación económica y demográfica de los municipios que así lo precisen.
La figura de las mancomunidades no excluye otras formas de expresión del derecho de asociación de las entidades locales, como son los consorcios con otras administraciones públicas o los convenios interadministrativos, regulados igualmente en esta ley.
Uno de los aspectos más relevantes del régimen local a nivel estatal e incluso comunitario es la cada vez mayor importancia que los distintos ordenamientos jurídicos atribuyen a la participación ciudadana, sobre todo tras la recomendación del Consejo de Europa del año 2001 en esta materia, como puso de manifiesto la Ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana.
La Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana regula un catálogo de derechos de los vecinos ante las administraciones locales e incorpora a lo largo de su articulado figuras jurídicas tendentes a la potenciar la participación de los vecinos en la vida pública local, atribuyendo una importancia clave a la aplicación de las nuevas tecnologías en este ámbito de actuación.
El Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana otorga una especial relevancia a la aplicación del principio de descentralización administrativa, mediante la atribución a Les Corts de la obligación de impulsar la autonomía local a través de la delegación de competencias a los ayuntamientos y otras entidades supramunicipales, y de la descentralización de aquellas competencias susceptibles de ello.
Se regulan con rango legal una serie de instituciones que tienen por fin mejorar la colaboración y la coordinación en el funcionamiento de las administraciones públicas, como la Comisión Mixta de Cooperación entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias prevista en el Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana, y la Comisión Interdepartamental de Coordinación de Políticas Locales.
La aprobación a nivel estatal de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, ha supuesto un importante cambio en el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en lo relativo al régimen jurídico del personal funcionario con habilitación de carácter estatal. La ley incluye un capítulo dedicado exclusivamente a este cuerpo de funcionarios en donde se regulan las competencias que en relación a los mismos tiene atribuidas la Generalitat.
En materia de bienes de las entidades locales se establece una regulación complementaria de la normativa básica estatal, adaptando a las peculiaridades de la administración local aspectos contemplados en la legislación patrimonial del Estado y de la Comunitat Valenciana. Asimismo, se clarifican aspectos procedimentales que no quedaban suficientemente aclarados en la normativa aplicable hasta la fecha, como el de la autorización por parte de la Generalitat de las enajenaciones de bienes de los entes locales, para ello se fija el plazo para dictar resolución expresa, se determina el sentido del silencio administrativo y se regula la cesión de uso de bienes patrimoniales.
La ley regula, asimismo, el régimen de actividades y servicios de los entes locales a través de diversos instrumentos que deben asegurar el acceso de los vecinos y vecinas a bienes y servicios de primera necesidad.
Finalmente, en la Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana se crea el Fondo de Cooperación Municipal, en cumplimiento de la obligación estatutaria del artículo 64.3, con cuya dotación se pretende potenciar la autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad destinado a todos los municipios de la Comunitat.