Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias
Versión vigente desde 01/01/2016
PREÁMBULO
I
Los municipios representan la comunidad política y administrativa más próxima a la ciudadanía y, por ende, en la que se hace más patente el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos sobre la base de los principios de democracia y descentralización del poder.
Por su parte, la autonomía municipal hace alusión al derecho y la capacidad reconocidos por la Constitución a los municipios de gestionar sus propios intereses, lo que les permite actuar con plena personalidad jurídica y responsabilidad; ser titular de competencias; conformar una política municipal propia y diferenciada y participar en la configuración de las sectoriales de ámbitos territoriales superiores, y organizar sus estructuras administrativas internas para adaptarse a sus necesidades específicas.
Todos estos principios se desarrollan en la presente ley que trae causa del título habilitante previsto en el artículo 32.4 del Estatuto de Autonomía de Canarias.
En ella se ha previsto un conjunto normativo armónico con el ordenamiento básico, que, sin reproducirlo, lo complete en aquellos aspectos que se considera que precisan de concreción o especificación en lo que atañe a la organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades que integran el sector público municipal de Canarias.
La ley considera que, además de los municipios, pilar básico de la misma, el sector público municipal está configurado por las entidades locales constituidas a partir de aquellos, dando lugar a entes asociativos supramunicipales, tales como las Mancomunidades de municipios y las Áreas metropolitanas, y también por aquellos otros de carácter instrumental o institucional que, con personalidad jurídica propia sean generados por los municipios o por los entes supramunicipales, dependientes de cualesquiera de ellos.
Asimismo, a efectos de homogenizar el sistema, se han considerado incluidas en el sector público municipal de Canarias, las sociedades mercantiles constituidas por entidades municipales, cuyo capital sea mayoritariamente público.
No se incluyen, sin embargo, en el elenco de entidades integrantes del sector público municipal canario las entidades de ámbito territorial inferior al municipal o entidades locales menores, con carácter general, porque la nueva regulación de la legislación dada por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local ya no las considera entidades locales, reconduciéndolas a la mera condición de circunscripciones territoriales desconcentradas, a excepción de las pedanías y caseríos que ahora se reconducen en su organización y funcionamiento a la figura de los Consejos de barrio, y porque tampoco han tenido arraigo en el archipiélago canario pese a haber estado reconocidas con anterioridad como Administraciones Públicas canarias, con la excepción del caso particular de la isla de La Graciosa a la que se prevé dotar de un régimen especial de gestión desconcentrada del municipio al que está adscrita.
II
Lógicamente, el núcleo principal y mayoritario de normación de la ley se refiere a la regulación del municipio como ente primario del sector municipal.
Comienza proclamando la autonomía municipal en sus distintas manifestaciones y regulando las materias de su competencia, estableciendo, en primer lugar, los principios a que se sujeta su atribución a partir de los cuales la ley reconoce un elenco de competencias en el que se ha detectado la presencia de un interés preponderantemente municipal porque derivan de materias que afectan al círculo de intereses específicamente local, de orden vecinal.
En lo que atañe a la alteración de los términos municipales, hace la ley uso de la habilitación que le ofrece la legislación básica de régimen local, desarrollando los procedimientos para la creación de nuevos municipios a partir de los fenómenos de la fusión y la segregación, ofreciendo a los Ayuntamientos la alternativa de un Convenio.
En este punto, destaca como novedad que la ley introduce que solo los municipios tienen la iniciativa en estos procedimientos.
III
La ley pretende abrir a todas las personas el sector público municipal de Canarias. Para ello dedica su título II, a su vez dividido en dos capítulos, a la participación ciudadana y a la transparencia, respectivamente. En el primero de estos capítulos se desarrollan los órganos de participación y los instrumentos para hacer efectiva la misma; y, en el segundo, se esboza el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública y la transparencia y se posibilita la creación de un boletín informativo municipal.
IV
Se ha considerado oportuno regular el Estatuto de los miembros electos y algunos aspectos de la organización municipal que completen y, a veces, adapten, las normas generales.
La ley regula el procedimiento para hacer efectivo el derecho de acceso a la información y los grupos políticos, con cierto detalle sobre los Concejales no adscritos.
Se contemplan las figuras orgánicas básicas del Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, solo se regulan para dotarlos de funciones que completen y aclaren las competencias que les atribuye la legislación general.
Se ha creído oportuno también permitir la creación por los reglamentos orgánicos o los Plenos consistoriales, de la Junta de Portavoces como órgano auxiliar del Pleno y del titular de la Alcaldía en tanto ostente la presidencia de aquel; con cuya creación también se propende a la mayor participación de los grupos políticos en las tareas corporativas.
Novedad también destacable es la de ordenar la estructuración de la corporación en Áreas de Gobierno, conjugándolas con las delegaciones de competencias del Alcalde a Tenientes de Alcalde u otros Concejales, a los que se asigna la titularidad de las Áreas con funciones rectoras y gerenciales.
Vinculadas a las Áreas de Gobierno se deben organizar las Comisiones informativas, en las que se prevén algunas especificidades como que los Concejales no adscritos podrán formar parte de las mismas de acuerdo al principio de proporcionalidad, y que la de cuentas haga siempre las veces de informativa en materias de economía y hacienda por aplicación de los principios de economía de medios y eficiencia.
Asimismo, la ley recoge algunos preceptos referidos a la organización del personal del sector público local con dos grupos de normas: en uno, prevé las funciones de los órganos de Secretaría, Intervención y Tesorería (en desarrollo y aplicación de la legislación básica) y de los titulares de Unidades administrativas; en el otro grupo, se contemplan normas de organización del empleo público municipal sobre el eje de las relaciones de puestos de trabajo, intentando modernizar las funciones de las diferentes Escalas y Subescalas, dotando a los puestos de jerarquía funcional para racionalizarlos.
V
A partir de la regulación del municipio, atiende también la ley a dar respuesta a algunos problemas detectados en las restantes entidades del sector público municipal de Canarias.
Para las Mancomunidades de municipios la ley llena el espacio normativo propio que le reserva la legislación básica en cuanto al procedimiento de constitución y aprobación de sus Estatutos, precisando cuestiones que aquella no resuelve explícitamente, como la posibilidad de encomendar la gestión del expediente a uno de los Ayuntamientos promotores; la aplicación supletoria de las normas generales sobre órganos colegiados al funcionamiento de la asamblea de Concejales y la íntegra publicación de los Estatutos, en tanto normas jurídicas, en los boletines oficiales de la provincia. Sin olvidar, claro, la preceptividad del informe de los cabildos respectivos.
Además, aunque no forme parte del procedimiento, se regulan también aspectos completivos del sistema general como la vinculación a servicios mínimos, a la vez que se incentiva su creación previendo que la administración pública de la Comunidad Autónoma canaria pueda fomentarlas financiera y asistencialmente.
En cuanto a las Áreas metropolitanas, se prevé un procedimiento previo a su creación por ley autonómica y las potestades y competencias que puedan serle atribuidas, con una regulación particular de la ejecución de obras y la prestación de servicios con sujeción a los procedimientos de selección y adjudicación contractuales y a los modos de gestión generales del sistema común. También se tipifican los recursos económicos de que puedan disponer y su organización propia.
Los organismos autónomos y entidades públicas empresariales reciben también normas por cuenta de la ley bajo el principio de instrumentalidad.
Se permite que sus Estatutos les atribuyan potestades, salvo la expropiatoria y tributaria, vinculada tradicionalmente a los entes territoriales.
Como medida de economía de medios, se impide que el organismo pueda utilizar otra forma de gestión de las actividades o servicios que se les encomienden.
Por lo que se refiere a los consorcios, se exige un Convenio interadministrativo previo a su constitución en el que se detalle el sistema de responsabilidad patrimonial por daños a terceros y que, otra vez por el principio de economía, solo puedan nutrirse del personal cedido por los entes consorciados.
A las sociedades prestacionales de servicios locales se las considera el medio idóneo para la realización de actividades económicas en régimen de libre concurrencia, al estar desprovistas de potestades públicas, lo que las sitúa en igualdad con las empresas del sector privado.
Se dedica un capítulo a las fundaciones públicas locales remitiendo la regulación de aspectos tales como contratación, patrimonio o personal a las normas de Derecho público.
VI
Respecto al funcionamiento, la ley dispone de un conjunto de preceptos agrupados en disposiciones comunes para todos los órganos de gobierno municipales y específicas para algunos de ellos.
Entre las disposiciones comunes destacan: la que pretende evitar el abuso del derecho a solicitar sesiones extraordinarias mediante la reiteración de asuntos ya votados de idéntico objeto; la ordenación sistemática y pormenorizada de los órdenes del día distinguiendo tres partes de las sesiones (resolutiva, declarativa y de control y fiscalización); la mayor difusión posible de las convocatorias; el respeto del principio de Unidad de acto y la creación del diario de sesiones del Pleno y de las públicas de la Junta de Gobierno local.
Referidas estrictamente al funcionamiento del Pleno, se recogen normas tendentes a racionalizar las propuestas no resolutivas ciñéndolas a cuestiones de la competencia municipal y a ordenar los debates, las comparecencias y los ruegos y preguntas, completando y aclarando las previsiones del reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales.
Interesante previsión es la que recoge la ley para dar carácter público a las sesiones de la Junta de Gobierno local cuando actúa por delegación del Pleno; previsión tomada de la más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto.
Con el objeto de evitar la hipertrofia de la organización complementaria y a diferencia de otros modelos de sistemas autonómicos comparados, se restringe el funcionamiento de esos órganos a un Pleno, al que se dota de reglas análogas a las de funcionamiento del Pleno municipal.
VII
Con la misma idea fundamental que inspira toda la ley, se han dispuesto algunas normas de procedimiento completivas de las generales básicas, allí donde se perciben lagunas del sistema que se piensa deben ser llenadas en beneficio de la seguridad jurídica que demanda el cauce de gestión de los actos y acuerdos municipales.
Esto ocurre con el esclarecimiento de la entrada en vigor de las disposiciones generales (ordenanzas y reglamentos) a partir de su publicación, a cuya exigencia se sujetan incluso los bandos de los Alcaldes que tengan vocación de incorporarse al ordenamiento jurídico a modo de normas de obligado cumplimiento.
También se identifican los órganos competentes para llevar a cabo actuaciones instrumentales de trámite como la práctica de requerimientos de subsanación, la adopción de medidas cautelares, la acumulación de procedimientos y la emisión de certificados de acto presunto.
Se establecen también los informes determinantes según el informante y se dispone de un régimen de emisión tácita atendiendo al criterio del «favor acti», incluyéndose aquí los informes de fiscalización de la Intervención de fondos.
No se ha preterido la regulación de la competencia plenaria original para determinar la responsabilidad patrimonial cuando el daño provenga de acuerdo adoptado por el propio Pleno y la indemnización supere 6.000 euros. Asimismo, se pretende unificar el tratamiento formal de los actos de trámite y de las resoluciones finalizadoras de procedimiento, exigiendo que tengan un soporte idéntico y cronológico que aseguren su individualidad por cada órgano decisorio.
También se atiende a una regulación homogénea de los registros de entrada y salida de documentos con vistas a garantizar su acceso al ciudadano y la interconexión de todos ellos que le de unicidad en cada entidad.
La presente ley no puede ser ajena al reconocimiento de los avances de la administración electrónica previendo que las comunicaciones con los miembros y personal de la corporación sean efectuadas por tales medios o que las actas y resoluciones se formalicen en soportes electrónicos. Asimismo, se declara obligatoria la existencia de un tablón de anuncios electrónico.
VIII
Bajo la rúbrica de «régimen jurídico» contempla la ley preceptos relativos a la formalización y extensión de la legitimación especial de los miembros corporativos electos para impugnar actos y acuerdos; a la competencia para conocer y resolver las reclamaciones previas a las vías judiciales civil y laboral (llenando así el vacío que en este punto deja la legislación básica de régimen jurídico de las Administraciones Públicas) y a los recursos (identificando los que proceden aplicando los criterios generales y básicos a la organización municipal) y actos administrativos municipales viciados de nulidad o anulabilidad los supuestos específicos de conservación, buscando armonizar el favor acti con la protección de los derechos de los interesados.
IX
En materia de patrimonio, la ley da cobertura a los actos de autorización y comunicación sobre la gestión y disposición del patrimonio municipal respetando la legislación básica, de una parte, y la autonomía local, de otra, buscando, a partir del principio de Intervención mínima, el máximo grado de aquella.
Cubre también la ley la exigencia de la necesaria cobertura que demanda la legislación básica en la materia, para permitir que se admita el aplazamiento del pago del precio de enajenaciones patrimoniales mediante venta.
Asimismo, da cobertura legal a la posibilidad de imponer multas coercitivas dentro de las potestades de recuperación posesoria y de desahucio administrativo como medida de ejecución preventiva de otros medios coercitivos más restrictivos de la libertad individual, como el desalojo o lanzamiento.
X
En materia de haciendas locales, introduce la ley la posibilidad del pago en especie de los tributos locales, aplicando así la previsión de la legislación básica en ese punto; la obligación de publicación de las bases de ejecución del presupuesto, en tanto normas jurídicas relacionales que son; y, finalmente, un precepto que clarifica el procedimiento para cuando la Intervención formule reparos en el ejercicio de la función fiscalizadora, distinguiéndolos claramente de las discrepancias de los servicios gestores y determinando los diferentes modos de terminación. También se prevén los supuestos en que los reparos tengan carácter suspensivo u obstativo, vinculando la legislación general de haciendas locales con la de régimen jurídico de los actos administrativos.
XI
Quedaría incompleta la ley si no previese normas de tránsito respecto de la situación legislativa anterior y de adición a las materias que constituyen su objeto principal.
Entre las disposiciones adicionales figura la que prevé la creación del Consejo municipal de Canarias como órgano de participación y colaboración permanente de los municipios con la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y se asegura la participación de los municipios en otros órganos colegiados. También destacan las que se refieren a la asistencia que los Cabildos insulares deban prestar para la supervisión de los servicios municipales.
Asimismo, se regula el procedimiento de solicitud y emisión del informe sobre inexistencia de duplicidad para el ejercicio de competencias distintas a las propias o atribuidas por delegación.
Las disposiciones transitorias comienzan por declarar la vigencia de las leyes sectoriales atributivas de competencias a los municipios anteriores a la entrada en vigor de la Ley estatal de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local; y prosigue reconociendo la continuidad de los servicios que vinieran siendo desarrollados con anterioridad a ella y la de los Convenios ya suscritos para el ejercicio de competencias distintas de las propias. Asimismo, atienden a la validez del tradicional sistema de asiento de actas y resoluciones mientras las corporaciones no dispongan de los medios necesarios para adaptarlo a la exigencia de soportes electrónicos, dándoles un plazo de un año para ello.
Igual plazo se brinda para que las corporaciones adapten sus ordenanzas y reglamentos; adaptación que se prevé inmediata para los expedientes en curso a su fecha de entrada en vigor.
XII
Finalmente, la ley recoge como colofón los títulos constitucional y estatutario que la habilitan; el compromiso de revisar el sistema de financiación de las competencias municipales; la autorización al Gobierno para su desarrollo reglamentario y para aprobar la normativa que regule los términos y condiciones de pago en especie de tributos; la derogación de normas anteriores que se le opongan, y la entrada en vigor a los dos meses, plazo que se entiende necesario y suficiente para una mejor comprensión y aplicación de la norma.